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7.3. Efectos sobre la zona de origen
Las transferencias de agua pueden, también, acarrear consecuencias negativas sobre la zona de origen (vendedora de derechos), en especial aquellas transacciones que se producen entre usuarios de distintas cuencas. Esto se debe fundamentalmente, a que en ocasiones estas transferencias llevan asociadas disminuciones del nivel de actividad económica de la zona de origen de los derechos, especialmente en las que se dedican a labores agrícolas, pudiendo llegar incluso a deprimir la región que efectúe las transacciones de agua (Lee y Jouravlev, 1998). Los efectos negativos que se pueden producir, pueden analizarse no sólo desde el punto de vista económico, sino también desde un punto de vista social, puesto que la disminución de la actividad económica de la zona llevará asociada una pérdida de población, con las consiguientes consecuencias sobre el tejido social de la región (pérdida de caracteres culturales, abandono y despoblamiento del territorio, etc.).
En lo que se refiere a las consecuencias económicas que generan los trasvases intercomunitarios, hay que señalar como aspecto positivo la eficiencia asignativa que se lograría con los mismos, al destinarse el agua a los usos de mayor valor. Sin embargo, no hay que olvidar que también afectará negativamente a la zona de origen, puesto que, como consecuencia de las transacciones de agua pueden producirse pérdidas de renta en actividades económicas, derivadas de la disminución de su disponibilidad de agua (Nunn e Ingram, 1996). Asimismo, estas pérdidas pueden llevar asociadas, en ocasiones, situaciones de desempleo estructural prolongado en la zona (Young y Haveman, 1985). Esta situación no perjudicará únicamente a los usuarios que transfieran sus caudales, sino a la sociedad de la región de origen en su conjunto, puesto que disminuye su base tributaria, empeorando así la calidad de los servicios públicos que reciben (McDonnell y Howe, 1996 y Aguilera, 1997).
También pueden producirse una serie de efectos sociales negativos, como resultado de las transferencias de agua (Lee y Jouravlev, 1998). Estos efectos pueden llevar asociados dos fenómenos que afectarán a la región de origen como consecuencia la migración selectiva de los más capaces. Esto puede llegar a amenazar seriamente el estilo de vida rural de aquellas zonas rurales que tradicionalmente han dependido de la agricultura de riego, debido a la erosión de la actividad económica que mantiene el tejido social y cultural de la zona.
Para paliar estos efectos sobre las regiones de origen, la legislación española contempla dos posibles actuaciones. Por una parte, el Plan Hidrológico Nacional (PHN) recoge la posibilidad de que en las transacciones de agua entre distintas cuencas, los receptores de dicho trasvase paguen una determinada cantidad de dinero destinada a paliar los efectos negativos que se generen en la zona de origen, derivados de una disminución de la base tributaria de la sociedad. La LAg. Por otra parte, también contempla, que en base al interés general, la Administración podría prohibir o restringir las transferencias de agua entre usuarios que se produzcan en el mercado (Garrido, 2000a). De esta forma si la supervivencia del medio rural se viese amenazada, por causa de la excesiva venta de derechos de uso a otras cuencas o al entorno urbano, la Administración podría intervenir por esta vía.
8. CONSIDERACIÓN DE LOS COSTES DE TRANSPORTE
Es innegable que para el correcto funcionamiento de un mercado de agua es necesario una buena red de infraestructuras que permitan realizar las transferencias de agua sin restricciones. Si bien, para aquéllas que se realicen entre usuarios aguas arriba y usuarios aguas abajo, el propio río servirá como medio de transporte, no ocasionando costes de esta naturaleza para las partes del contrato, en el caso de que las infraestructuras sí sean necesarias para un buen desarrollo del mercado, la consideración de los costes de transporte es otro elemento clave en la definición de estos mercados. En este sentido se puede optar por una financiación de la infraestructura de transporte procedente de la iniciativa pública o de la iniciativa privada.
La financiación pública, que aparece contemplada en la nueva ley española, se dirigirá hacia aquellas obras de transporte y almacenamiento que sean necesarias para proteger, controlar y aprovechar las aguas del dominio público hidráulico que sean competencia de la Administración General del Estado, de las Confederaciones Hidrográficas, de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales (Ariño y Sastre, 1999). Asimismo, el resto de obras hidráulicas necesarias para transferir agua entre usuarios particulares deberán financiarse de forma privada por los interesados. Como ejemplo de este último caso tendríamos la construcción de un canal para transportar agua entre dos usuarios cercanos. A pesar de esta segunda posibilidad, es manifiesta la necesidad de la presencia de la financiación pública en la práctica totalidad de infraestructura de transporte que el mercado requerirá en nuestro país.
El mayor inconveniente que presenta la financiación pública procede del excesivo gasto de fondos públicos que supone la construcción y mantenimiento de las infraestructuras hidráulicas. La iniciativa pública no representaría un problema si se repercutiesen íntegramente los costes derivados de esas actuaciones públicas a los usuarios que se benefician del uso de dichas infraestructuras en su actividad. Sin embargo, en la actualidad esta medida no se contempla (al ser muy impopular, sobre todo entre los regantes), subvencionándose la mayor parte de los costes. Esto trae como consecuencia, que las transferencias de agua que se producen en el mercado realmente no reflejen todos los costes que acarrean las mismas. Por tanto, en ocasiones podrían producirse transacciones de derechos que no se darían en el mercado si el coste de dichas transferencias fuese un valor real que incluyese todos los costes que acarrean las mismas, afectando de este modo a la eficiencia promovida por el propio funcionamiento del mercado como medio asignativo.
Por su parte, la financiación privada tendrá asociada, al igual que la financiación pública en la que se repercutan íntegramente todos los costes, la ventaja principal de que los usuarios que se benefician del uso de las infraestructuras hidráulicas serán más conscientes del verdadero coste que suponen las transacciones de agua. Esto, también supondrá que los usuarios serán más responsables del mantenimiento y gestión de dichas obras.
Hasta ahora, en la legislación española, sólo se contempla el pago de una serie de cánones para compensar parcialmente a la Administración por los costes que suponen la construcción y el mantenimiento de las obras hidráulicas. Algunos estudios apuntan que estos cánones apenas cubren entre un 10 y un 30 por ciento de los costes reales del servicio (Naredo y Gascó, 1994; Segura, 1997 y Escartín y Santafé, 2000). No obstante, esta situación se irá corrigiendo en la medida que vaya aplicándose la recientemente aprobada Directiva Marco del Agua (2000), que insta a los Estados Miembros de la Unión Europea a que cada vez sea mayor la carga de dichas infraestructuras públicas para los usuarios que se benefician de su uso, hasta llegar a recuperar en su totalidad los costes, incluyendo los costes medioambientales (Sumpsi et al., 1998 y Heras, 2000). Con esta medida, las transacciones de derechos de uso reflejarán los costes reales que suponen las mismas, y el hecho de que las infraestructuras se financien con fondos públicos no afectará a la eficiencia asignativa del mercado.
Además del tema de la financiación pública/privada de la infraestructura, la puesta en marcha de los mercados de agua exige la definición de normas sobre el uso de dicha infraestructura por parte de los usuarios, sobre todo cuando se trata de vías de transporte públicas. Este aspecto es de especial relevancia, sobre todo en los trasvases entre distintas cuencas. En estos casos se hace necesaria la utilización de las infraestructuras hidráulicas que interconecten las regiones de origen y de destino. Sin embargo, dichas infraestructuras no están a la libre disposición de los usuarios, sino que su uso está sujeto a lo que se contemple en dicha materia en el Plan Hidrológico Nacional o en las leyes singulares de cada trasvase. Esto traerá como consecuencia la reducción de la flexibilidad del mercado para reasignar el agua a sus usos de mayor valor, debido a que los planes se revisan aproximadamente cada ocho años (Ariño y Sastre, 1999). Dicha rigidez afectará de forma negativa a que la toma de decisiones en el mercado se realice de una forma más rápida y eficaz, no adaptándose por tanto, a las variaciones de la oferta y la demanda de agua que se producen en el mercado. En este sentido, y para alcanzar el potencial de eficiencia asignativa que tienen los mercados, sería recomendable establecer unas normas de uso más participadas por los agentes del mercado.
9. INSTRUMENTOS PARA SOLUCIONAR LAS IMPERFECCIONES DE MERCADO
Tal y como se ha expuesto anteriormente, el mercado presenta una serie de virtudes como método de asignación eficiente del agua entre los distintos usos, sobre todo en aquellas situaciones en las que el recurso escasea. Sin embargo, en ocasiones, puede darse la situación poco deseable de que las transferencias de derechos ocasionen una serie de distorsiones de mercado, amenazando así al correcto funcionamiento del mismo y la asignación eficiente de recursos que de él se espera. Esta serie de fallos de mercado que podemos encontrarnos, se pueden resumir en la presencia de mercados estrechos, las prácticas monopolísticas, la especulación y el acaparamiento.
Los mercados estrechos son aquéllos en los que se producen pocas transacciones de derechos de uso del agua, de forma que el funcionamiento competitivo del mercado se abandona en favor de la negociación particular entre los usuarios que deseen intercambiarse caudales, constituyendo un monopolio bilateral (Saleth y Braden, 1995). Por su parte, los comportamientos monopolísticos provocan que los precios dejen de ser una señal que refleje la escasez del recurso, amenazando por tanto, la eficiencia del mercado como instrumento asignativo (Lee y Jouravlev, 1997 y Thobani, 1997). Otras imperfecciones de mercado que pueden afectar a las transacciones de agua son, por una parte, la especulación, siempre que los intermediarios privados retengan los derechos de uso del agua más tiempo de lo necesario (Easter y Hearne, 1995). Por otra parte, también será perjudicial el acaparamiento de derechos por parte de los usuarios (como medio defensa ante los posibles riesgos que existen en la disponibilidad del recurso) llevando esta situación a una disminución del número de operaciones que se realizan en el mercado y, por tanto, también de los beneficios potenciales del mismo (Lee y Jouravlev, 1997).
Para paliar los efectos que puedan suponer estas distorsiones de mercado en la reasignación de los recursos hídricos, se pueden emplear una serie de instrumentos políticos, tales como la norma de pertenencia, la doctrina del uso beneficioso y la tarifación.
La primera de ellas, la norma de pertenencia, consiste en ligar los derechos de uso del agua a las tierras que se riegan con ella, de modo que si un usuario quiere transferir de forma permanente sus derechos de uso también deberá transferir las tierras adheridas a ellos. Esto se ha aplicado sobre todo en Estados Unidos, para tratar de evitar la especulación con los derechos. Sin embargo, en la práctica, ha causado una serie de problemas relacionados con la reducción del número de transacciones que se realizan en el mercado, debido al incremento de costes que supone transferir no sólo el derecho sino también la tierra asociada. También se han producido otros efectos sociales negativos relacionados con el estancamiento, o incluso la regresión de las economías regionales, puesto que en algunos casos los núcleos urbanos han adquirido tierras con el único fin de obtener un mayor número de derechos de uso del agua, sin considerar la explotación de los terrenos asociados (Colby, 1995; Easter y Hearne, 1995 y Maestu, 1997).
Otra medida a adoptar podría ser la doctrina del uso beneficioso, que se basa en que el uso final del recurso deberá ser generalmente reconocido y socialmente aceptable. De esta forma, la cantidad de agua utilizada no podrá ser más de la realmente necesaria, evitando así la posibilidad de que se produzcan comportamientos monopolísticos o especuladores (Naciones Unidas, 1996). Esta doctrina conlleva pues, una definición de los usos del agua que podrán participar en la asignación inicial de derechos o en las transacciones de mercado. La aplicación de la doctrina del uso beneficioso afectará al uso eficiente de los recursos hídricos, puesto que se incrementa la rigidez del mercado como instrumento asignativo. En el caso español encontramos un planteamiento algo similar a este del uso beneficioso, si bien en ningún momento se cita como tal. Efectivamente, así debe de interpretarse como ya se ha comentado, la restricción existente de que en las transacciones de mercado sólo podrán participar aquellos usuarios que tengan concesiones, así como también la limitación de que estas transferencias de derechos de uso se reducen a los usuarios consuntivos entre sí, y a los usuarios no consuntivos entre sí, de forma que no podrán intercambiarse derechos entre unos y otros (Garrido, 2000a).
Una tercera alternativa a aplicar para paliar los fallos de mercado, es la tarifación, a través de la cual se gravaría la tenencia de derechos de uso del agua. Con ello el tipo de gravamen a pagar dependerá de la cuantía y tipo del derecho, y no del volumen de agua realmente utilizado. La utilización de esta política de demanda, al igual que el mercado, fomenta la reasignación del agua a los usos de mayor valor y promueve la conservación de los recursos hídricos (Randall, 1981 y Thobani, 1997). Asimismo, también supondrá una fuente de ingresos para la Administración, los cuales podrían destinarse a mejorar las labores de control y gestión del agua. No obstante, la aplicación de esta alternativa muestra dos grandes inconvenientes. El primero de ellos se refiere a la determinación de la tasa óptima a pagar: en caso de ser demasiado elevada, puede llevar a desincentivar las inversiones y, si es demasiado baja, no tendrá ningún efecto sobre la gestión de los recursos hídricos. El segundo inconveniente de la aplicación de tasas procede del rechazo que generan las mismas entre los usuarios del agua, siendo una medida política bastante impopular (Randall, 1981; Pearce, 1989; Thobani, 1997 y Lee y Jouravlev, 1998).
La legislación española contempla esta última opción de manera parcial, siendo práctica tradicional la subvención al suministro de agua. Una revisión de esta política subsidiadora, imponiendo la recuperación total de costes como propone la recientemente aprobada Directiva Marco del Agua (2000), es una opción muy criticada por los usuarios. De esta forma, el futuro desarrollo normativo de la reforma de la LAg. deberá tener en cuenta las directrices europeas en esta materia, e ir integrando de manera gradual instrumentos que reflejen dichas tendencias en materia de tarifación de agua.
En este sentido, debemos señalar como una buena iniciativa a desarrollar para la gestión del recurso la aplicación del binomio formado por el mercado y la tarifación, ya que combinados presentan ventajas importantes que mejorarán sensiblemente la gestión de los recursos hídricos. Efectivamente, la utilización de tasas impositivas ayuda a reflejar el verdadero coste de las transacciones de derechos (Thobani, 1997), al incluir tanto los costes ambientales como los de transporte. La aplicación de esta opción también contribuirá a evitar comportamientos especulativos y de acaparamiento, puesto que al ser mayor el coste del agua, ésta se usará, o sino, se venderá en el mercado debido al alto coste que representaría para los usuarios el hecho de tenerla almacenada.
10. CONCLUSIONES
La aplicación de mercados del agua en España tiene como ventaja principal el hecho de que permitirá gestionar y conservar de forma más adecuada los recursos hídricos. Su introducción constituirá un medio más eficaz de asignación del agua que los medios utilizados hasta ahora, basados en la planificación hidrológica y en las medidas administrativas de reparto del agua, los cuales no siempre han contribuido a un uso eficiente del recurso. El desarrollo de los mercados de agua incidirá sobre todo en el volumen de agua utilizado por la agricultura de regadío, al ser ésta en la actualidad la mayor consumidora del recurso, favoreciendo por tanto que los recursos hídricos puedan reasignarse a usos de mayor valor, y mejorando así, la eficiencia asignativa.
Sin embargo, estas virtudes podrán verse afectadas por ciertas restricciones contempladas en la legislación en relación a la prioridad de usos y la obligatoriedad de ser concesionario para actuar como comprador en el mercado. Ambas limitaciones legales provocarán fricciones en el funcionamiento normal de un sistema de mercado, además de una ineficiente asignación de los recursos.
Aparte de estas cuestiones, para un correcto funcionamiento de los mecanismos de mercado en la gestión de los recursos hídricos se hace necesario el desarrollo de ciertos aspectos concretos que en la legislación todavía faltan por definir, como es el caso de los Centros de Intercambio o Bancos de Agua. Será necesario un gran esfuerzo normativo para poder definir de forma correcta el funcionamiento de los mismos, incluyendo también todos los efectos beneficiosos que tendrá su aplicación para ayudar a paliar los efectos de la escasez de agua sobre la sociedad.
Asimismo, no hay que olvidar las directrices que marca la Directiva Marco del Agua, respecto a la recuperación de los costes del agua. Efectivamente la aplicación conjunta de la tarifación y el mercado mejorará la labor de éste último como sistema distributivo del agua, evitando imperfecciones en el mercado.
Hay que tener en cuenta la novedad que supondrá la introducción de los mercados del agua como mecanismo de gestión del recurso, puesto que los usuarios no están acostumbrados a su utilización. En un primer momento, deberá hacerse un gran esfuerzo normativo en el cual se intente abordar todos los temas importantes en la definición de los mercados, para la puesta en práctica de los mismos. Sin embargo, la labor de los legisladores deberá tener una continuidad, de forma que la normativa se vaya adaptando gradualmente a las modificaciones que sean necesarias para responder a los problemas que vayan surgiendo con el funcionamiento habitual de los mercados del agua.
Igualmente importante será el papel informativo de la Administración, que deberá explicar a unos usuarios con poca capacidad de gestión (principalmente regantes) el complejo funcionamiento que implica este nuevo mecanismo de asignación del agua.
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Laura RIESGO ÁLVAREZ
José A. GÓMEZ-LIMON RODRÍGUEZ
Dpto. de Economía Agraria. E.T.S.II.AA. Palencia. Universidad de Valladolid.
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