Infoagro in English | Añadir
a favoritos | Infoagro
como página de inicio | 
| | Infoagro in English | Añadir
a favoritos | Infoagro
como página de inicio | |
|||
|
|||
|
Resumen |
|
|
5. SISTEMAS ASIGNATIVOS DE AGUA EN PERÍODOS DE ESCASEZ
Debido a la irregularidad climatológica se producen fuertes variaciones en la cantidad de recursos hídricos disponibles. Estas alteraciones en las disponibilidades de agua exigen ineludiblemente la existencia de un sistema de reasignación de recursos en períodos de escasez. El mecanismo que se diseña para este reparto del agua en períodos de sequía climatológica también es una variable a tener en cuenta a la hora de definir la aplicación de los mercados del agua.
Los sistemas asignativos de agua tienen como finalidad proporcionar una mayor seguridad de suministro (seguridad física) a los poseedores de derechos de uso; es decir, proporcionar una mayor confianza a los usuarios sobre la disponibilidad del volumen de agua que aparece especificado en los derechos que poseen, y que por tanto les es permitido extraer. Esta seguridad de suministro lo que origina es un incremento de valor de aquellos derechos cuyo suministro sea menos variable que los demás. Además de esta seguridad de suministro, los sistemas asignativos también ofrecen una seguridad jurídica a los tenedores de los derechos, lo cual se concreta en garantizarles que sus derechos no podrán ser restringidos o afectados por la acción particular de otros usuarios. Esto incentivará a los usuarios a invertir y a conservar los recursos hídricos (Easter y Hearne, 1995; Carles, 1997 y Lee y Jouravlev, 1998).
En este contexto, el legislador puede optar por dos alternativas para distribuir el volumen de agua existente entre todos los usuarios: bien establecer una prioridad de usos cuando los caudales sufran grandes variaciones (tal como ocurre en las zonas más áridas: sudeste español o el oeste de los Estados Unidos), o bien utilizar un sistema proporcional, repartiendo el total del agua disponible entre los usuarios en función del porcentaje de derechos que posea cada uno.
El sistema de derechos prioritarios establece un orden de prioridades a la hora de repartir el agua en períodos de carencia. Estas prioridades pueden definirse en función de distintos parámetros como puede ser el tiempo, prevaleciendo el derecho del usuario más antiguo (este sistema es muy utilizado en el oeste de los Estados Unidos). De esta forma, los derechos de uso de fecha más antigua tendrán precios más elevados en el mercado que los derechos de uso de fecha más reciente (Colby et al., 1993). Otros parámetros podrían ser la ubicación, donde suelen prevalecer los derechos de los usuarios situados aguas arriba, o el uso, donde se establece una prelación de usos de forma que los más importantes de satisfacer sean los primeros.
La legislación española ha optado, en principio, por este último sistema, de forma que el abastecimiento urbano es el uso prioritario, seguido de las necesidades de riego agrícolas, el suministro a la industria y los usos no consuntivos en último lugar, aunque siempre teniendo en cuenta el mantenimiento de un caudal ecológico (Ariño y Sastre, 1999; Garrido, 1999 y Garrido, 2000a). Este orden de prioridades, establecido en el artículo 58 de la LAg., puede ser modificado por los Planes Hidrológicos de Cuenca, aunque siempre respetando el abastecimiento urbano en primer lugar. Sin embargo, a pesar de esta posibilidad, las alteraciones en el orden de las prioridades no suelen darse casi nunca, de tal forma que en el segundo lugar de las prioridades de uso aparecen en la práctica totalidad de los casos las necesidades de riego del sector agrícola.
El otro sistema asignativo de agua que podría utilizarse es el sistema proporcional, donde los derechos de uso se definen en función del agua disponible. Los usuarios tendrán la misma prioridad para acceder al agua disponible, en relación con el porcentaje de derechos que posean, de forma que todos los usuarios de una misma comunidad compartirán la inseguridad frente a los suministros variables (Lee y Jouravlev, 1998).
La realidad cotidiana de nuestro país, a pesar de lo apuntado anteriormente en relación con las prioridades de uso, nos permite afirmar que el sistema español de asignación, se ajusta a un sistema de asignación mixto, ya que siguiendo el orden de prioridades legalmente establecido, en épocas de sequía, una vez que se cubren las necesidades básicas para el abastecimiento urbano (norma prioritaria), se procede a un reparto proporcional de los recursos hídricos escasos entre el resto de usos, sin respetar de forma estricta el resto de prioridades. Por tanto, en épocas de escasez de agua, la realidad es que se recorta de forma bastante proporcional tanto la cuantía correspondiente al regadío como la que le corresponde al resto de usuarios (industria, ocio, etc), de manera que en realidad se reparte la dotación existente entre todos los agentes del mercado. La partida que más se ve recortada normalmente, es la correspondiente al regadío, puesto que es el mayor consumidor del agua disponible, con la utilización de aproximadamente un 80 por ciento del total de recursos hídricos. De esta forma el resto de usuarios del agua (industrias, campos de golf...) se ven afectados por la sequía, pero de forma menos drástica que si se siguiese estrictamente lo recogido en la prioridad de usos.
En la reforma de la LAg., por la que se introducen los mercados de agua, se establece la obligatoriedad de que las cesiones de derechos de uso del agua respeten el orden de prioridad de uso que se recoge en el artículo 58 de la misma ley. Por tanto, sólo podrán arrendarse derechos de uso del agua a usuarios de mayor o igual prioridad. Este sistema de asignación presenta dos grandes problemas ya que, por una parte, dificulta la posibilidad de que los regantes, como agentes con mayor potencialidad de transferir recursos, vendan en el mercado los caudales que no utilicen y, por otro lado, se producirá una fragmentación del mercado del agua (Embid, 2000; Garrido, 2000a; Garrido, 2000b; Heras, 2000 y Rieta, 2000).
El primero de los problemas procede de que los regantes, dentro del mercado, tienen la posibilidad de emplear más eficientemente el agua (aumento de la eficiencia técnica de los sistemas de riego), vendiendo aquélla que no les sea necesaria para el desarrollo de su actividad productiva. Sin embargo, podrían mostrarse reacios a participar en las transacciones de mercado por temor a que una decisión de la Administración pueda cancelar la parte de su concesión que intercambian, ya que con la venta muestran que “no la necesitan” (Garrido, 2000a). Los demandantes de agua de un orden superior (abastecimiento urbano) podrían argumentar que sus necesidades son prioritarias, basándose en lo establecido en el orden de prelaciones, y que el caudal sobrante que los regantes intercambian en el mercado debería destinarse a satisfacer las necesidades de aquéllos de forma gratuita (aplicación estricta del principio de uso prioritario). Así, las posibles transacciones que pudieran darse en un mercado podrían verse bloqueadas, ya que las presiones políticas de los usuarios urbanos pueden llevar a que se les asignen los caudales vía administrativa, siendo esta práctica incompatible con el buen funcionamiento de un mercado de agua.
En este sentido, el futuro desarrollo normativo de la reforma de la LAg. debería aclarar qué procedimiento tendría que seguir una empresa de abastecimiento urbano (primera prioridad de uso) si necesitase incrementar temporalmente su disponibilidad de agua: bien acogerse al sistema de prioridades (y afectar así seriamente al volumen que se intercambiaría en el mercado), o bien apostar por el sistema de mercado como método de asignación en situaciones de escasez, de forma que la empresa de abastecimiento urbano tenga que acudir necesariamente al mercado y adquirir los caudales que necesite. Lógicamente, la segunda opción sería la más deseable para el correcto desarrollo de los mercados de agua y la gestión eficiente de los recursos hídricos escasos.
El otro problema derivado de la prioridad de usos es que ésta induce a la fragmentación del mercado, ya que se impiden las transferencias de derechos entre usuarios de distinta prelación, siempre que el comprador sea de menor prioridad que el vendedor (Embid, 2000; Garrido, 2000a y Rieta, 2000). De esta forma un regante con caudales sobrantes no podría intercambiarlos con un usuario industrial o con una empresa dedicada al ocio (un campo de golf, por ejemplo), a pesar de que con ello se incrementa la eficiencia en el uso del agua, al destinarse a usos de mayor valor. Con este requerimiento legal se reduce también la flexibilidad que ofrecen los sistemas de mercado, al impedir que el agua se localice en función de los cambios económicos y los nuevos valores sociales, disminuyendo con ello el potencial de mejora de la eficiencia asignativa del recurso que esta forma de gestión descentralizada representa (Colby, 1990b y Carles, 1997).
Sólo con carácter excepcional y temporal, el Ministerio de Medio Ambiente, en situaciones de interés general podría autorizar intercambios que no respetasen la prioridad de usos. Sin embargo, y para evitar los problemas ya apuntados, consideramos que esta excepción debería convertirse en generalidad. Así, con independencia de lo recogido en al artículo 58, si dos usuarios quisiesen voluntariamente intercambiar derechos de uso del agua, deberían estar autorizados siempre que no amenacen con ello el interés general.
6. TRATAMIENTO DE LA INFORMACIÓN DE MERCADO
Una de las mayores dificultades metodológicas de la economía del agua es conocer su valor, entendiendo éste como el coste de oportunidad del recurso (el coste que se asume al no destinar el agua a su mejor alternativa de uso). Efectivamente este coste es muy variable de un usuario a otro (por ejemplo, entre un uso agrario y un uso industrial) y, por un mismo usuario, de un momento temporal a otro (por ejemplo, en invierno y en verano). La obtención de esta información, clave para la asignación eficiente del agua sería prácticamente imposible en un sistema como el existente anteriormente (de concesión administrativa sin posibilidad de intercambios), ya que requeriría recurrir a fuentes de información directas de los usuarios de manera continuada, lo cual sería financieramente inabordable (Easter y Hearne, 1995). Sin embargo, el mercado, a través de su propio funcionamiento, proporcionará la información relativa al coste de oportunidad del agua de forma gratuita.
El mercado del agua, por tanto, puede ayudar a paliar estas posibles deficiencias al permitir mejorar el acceso a esta información básica a través de dos vías principalmente (Lee y Jouravlev, 1998):
- Permite transmitir información de forma generalizada sobre el coste de oportunidad a todos los usuarios de una comunidad; incluso aquéllos que no quieran participar en el mercado, recibirán información sobre la escasez del recurso a través de los precios (Garrido, 1999). En el régimen administrativo anterior, donde no se contemplaba la posibilidad de mercados de agua, la señal de escasez que percibía el usuario procedía de la tarifa a pagar, que era insensible a las variaciones de la oferta y la demanda, lo cual no permitía una eficiente asignación del agua.
- El mercado también consigue disminuir los costes para adquirir una información fiable sobre el valor del agua (precio de mercado), lo cual ayudará a los usuarios a la hora de tomar decisiones para mejorar la gestión, adoptar nuevas tecnologías, incrementar la reutilización del agua, etc.
La producción y difusión de información relativa al valor del agua posee características de los bienes públicos, tales como la imposibilidad de exclusión y la no rivalidad en el consumo de la misma, siendo difícil lograr que no haya asimetrías en ella. Se hace pues necesario mejorar la información de los agentes sobre el valor real del agua, es decir sobre su escasez, para lo cual el mercado puede ser una buena opción (Randall, 1981).
En esta línea el legislador podría optar por tres posibilidades para mejorar la información que reciben los usuarios del mercado: homogeneizar dicha información, posibilitar la actuación de intermediarios privados y establecer centros de intercambio.
Por una parte sería conveniente lograr una homogeneización de la información de mercado, para lo cual sería necesario eliminar aquellas variables que afectan a la diferenciación de los derechos, y que proceden de las directrices legislativas, como son el sistema de prioridades de uso, la duración de los derechos y la obligación de ser concesionario para poder participar en el mercado. Con ello se conseguiría que fuese más fácil acceder a la información, al simplificarse el funcionamiento del mercado, siendo más sencillo obtener información puesto que el comprador potencial (concesionario o no) no tendrá que discriminar su búsqueda entre distintos vendedores porque existan problemas derivados de la prioridad de usos o de la duración de los derechos. Sin embargo, tal como se ha comentado, el mercado introducido por la reforma de la LAg. no permite alcanzar la requerida homogeneización de la información (restricciones en relación a las prioridades de uso y ser concesionario), limitando así las ventajas anteriormente comentadas del mercado del agua.
También podría optarse por potenciar la existencia de intermediarios privados del agua, puesto que éstos al conocer perfectamente quiénes ofertan y/o demandan agua, cuál es la oferta más barata y más fácil de transportar, etc. darían mayor agilidad al mercado (Ariño y Sastre, 1999). La dificultad de desarrollo de este servicio de intermediación se deriva de la estrechez de los mercados de agua, que provocaría que la intermediación de éstos no resultasen rentables de forma estrictamente privada.
Por último, otra posibilidad del mercado de agua para disminuir los costes relacionados con la información son las agencias de transacción, que pueden ser de dos tipos: “bolsa” o “banco”. Las primeras consisten en un centro de contratación donde cada usuario haría públicas sus ofertas y demandas individuales de agua, de forma que se pudieran “casar” operaciones de compra-venta de forma automática, a unos precios competitivos (cotizaciones). En la legislación española, aunque esta opción es posible, se encontraría con la limitación de respetar las prioridades de uso, ya que los acuerdos cerrados en la bolsa deberían, además del precio, adecuar las operaciones a los requerimientos legales en esta materia.
Las agencias tipo “banco”, por su parte, consisten en un sistema de “ventanilla” donde a un lado estaría la Administración, que actúa como obligado intermediario en todas las transacciones, ofertando o adquiriendo caudales a un precio determinado y, por otro lado, se encontrarían los usuarios que deseasen intercambiar derechos de agua.
Entre ambas opciones de agencias de transacción, la reforma de la LAg. sólo contempla expresamente la que antes mencionábamos como tipo “banco”, opción a la que se denomina expresamente como “Centros de Intercambio”. No obstante, según lo establecido en la misma estas agencias sólo se prevé que actúen para períodos de escasez, tal como se ha comentado anteriormente.
Este tipo de centros de intercambio presentan una serie de ventajas (Garrido, 2000a):
- Al estar gestionado por la Administración, el Banco de Aguas favorece un resultado equitativo, información pública y el cumplimiento de la ley. Además, se agiliza la gestión de las aguas públicas de manera más efectiva que con los contratos de cesión efectuados directamente entre particulares.
- Este mecanismo de intercambios vía centros de intercambio podría obviar la prelación de usos en el reparto del agua, evitándose así asimetrías en el mercado. Por tanto, un demandante industrial podría obtener un volumen adicional de agua (al precio ofertado) si lo hace a través del Banco de Aguas sin ningún problema. Ésto no sería posible si fuese un acuerdo entre particulares al incumplir la prioridad de usos.
- Se posibilita la celebración de contratos de opción, por los que los Organismos de Cuenca podrían acumular derechos de opción de compra anticipándose a la campaña de riegos, y posteriormente ejecutarlos si es necesario. De esta forma los Bancos de Agua podrían funcionar no sólo en épocas de sequía (tal como contempla la LAg.) sino de forma permanente.
Sin embargo, el mayor inconveniente que encuentra el desarrollo de estos Bancos de Agua en España es que la nueva ley es muy difusa en la definición de los mismos, ignorando incluso los efectos beneficiosos que tendrán para paliar los efectos de uno de nuestros problemas más importantes: las sequías. Por ello es necesario que el futuro Reglamento desarrolle correctamente la creación y actividad de estos centros, para así posibilitar un buen funcionamiento de los mismos.
En otro orden de cosas, cabe también destacar que la actual reforma legislativa no impide la existencia de agencias de transacción tipo “bolsa”, que podrían desarrollarse de forma privada a través de las propias Comunidades de Regantes, o bien otras Asociaciones de usuarios y sus federaciones. Estas asociaciones de carácter privado y sin ánimo de lucro podrían actuar como intermediarios entre los potenciales compradores y vendedores de derechos, sobre todo a nivel de mercados locales, favoreciendo de esta manera los intercambios de agua.
Otra posibilidad que podría plantearse dentro de la nueva LAg. para facilitar el acceso a la información sería una opción mixta entre los intermediarios privados y las agencias de transacción, de forma que, por ejemplo, las sociedades estatales de agua (sociedades anónimas con capital totalmente público) pudieran gestionar las ofertas y demandas de los usuarios de forma privada, consiguiendo así reducir los costes de acceso a la información de mercado.
7. TRATAMIENTO DE LAS EXTERNALIDADES
El intercambio de derechos en el mercado de agua puede originar una serie de efectos externos, tanto sobre terceros como sobre el medio ambiente, debido a los trasvases de agua que llevan asociados, sobre todo cuando estas transacciones se realizan entre agentes de distintas cuencas hidrográficas.
Al igual que ocurre con cualquier otra actividad productiva, las transferencias de agua acarrean una serie de beneficios y de costes. De todos ellos, los agentes directamente implicados en la operación sólo tendrán en cuenta, lógicamente, los de carácter privado. Así el poseedor de los derechos accederá a venderlos (arrendarlos en el caso de España) siempre que el precio percibido supere los costes originados por la pérdida productiva que conlleva la no utilización del recurso en su actividad. Por otra parte, el comprador hace un razonamiento similar, y no accede a la compra si los beneficios (aumento de productividad) que el uso de las cantidades adicionales de agua le proporcionan no superan el coste que origina el precio a pagar por la misma. Con ello, tal y como nos demuestra la Teoría Económica, el equilibrio se lograría cuando el precio del bien iguale a las productividades marginales de todos los agentes del mercado.
Sin embargo, en las operaciones de compra-venta de agua pueden aparecer externalidades, tanto positivas como negativas, que no son tenidas en cuenta por los agentes privados (Garrido, 1994; Easter y Hearne, 1995 y Jordan, 1999). Internalizar estos efectos externos es condición imprescindible para alcanzar la eficiencia económica. En caso contrario, si bien las transacciones de agua, al ser voluntarias, siempre representan un beneficio para vendedor y comprador, pueden generar una serie de costes sociales y ambientales que suponen una pérdida de bienestar para el conjunto de la sociedad. No obstante, también conviene señalar que esta internalización supondrá unos mayores costes de transacción a los que deberán hacer frente los agentes y, por tanto, una limitación al desarrollo de las operaciones (Jordan, 1999).
La existencia de externalidades en las transacciones de agua y su correspondiente internalización puede controlarse de forma privada, tal y como ocurre en algunos estados de los Estados Unidos. En estos mercados, cuando un particular se ve afectado por las operaciones de compra-venta de determinados usuarios, éste puede acudir a los tribunales de justicia para reclamar una compensación por los costes que éstos le producen. Este procedimiento presenta como mayor inconveniente el incremento de los costes de transacción del mercado del agua. Otro inconveniente de este sistema es su falta de equidad, ya que aquellos afectados que no tengan recursos para iniciar el correspondiente trámite judicial no serán protegidos de las externalidades producidas por los agentes implicados en las transacciones (Nunn e Ingram, 1996).
Otra posibilidad de control de las externalidades es la que ofrece el sector público, tal como se contempla en la ley española, donde todos los intercambios de derechos de uso del agua deben formalizarse por escrito, y posteriormente remitirlos tanto al Organismo de Cuenca como a la Comunidad de Usuarios correspondiente. Una vez hecho esto, se fijan unos plazos para que el Organismo de Cuenca verifique si existen daños a terceros o al medio ambiente, que serán de un mes si el acuerdo se realiza entre usuarios de la misma cuenca, y de dos meses en otro caso. En caso de que se establezca la existencia de este tipo de externalidades negativas, el Organismo de Cuenca puede denegar la autorización de la transferencia.
Las ventajas de este sistema de control público proceden de que, a diferencia de los sistemas de control privados, se valorarán tanto las externalidades negativas producidas por las transferencias de agua, como las positivas (Colby, 1990b; Maestu, 1997 y Garrido, 2000a). Aparte de esto, los sistemas públicos también permiten un control preventivo de los posibles efectos externos que podrían darse como consecuencia de la actividad de mercado. A diferencia del control privado-judicial de las externalidades, que siempre se produce a posteriori, la autorización previa de las transferencias puede evitar cualquier perjuicio a terceros o al medio ambiente, sin necesidad de posteriores correcciones o indemnizaciones.
Sin embargo, también se han de considerar ciertos inconvenientes derivados de optar por un mecanismo de control público, debido a los altos costes en los que hay que incurrir para obtener una información satisfactoria sobre la identificación todas las partes afectadas, así como el problema derivado de la lentitud con la que se desarrollan los procedimientos administrativos. Además de este aspecto general, el tipo de control público dispuesto por la nueva ley española plantea como elemento añadido de discusión el carácter positivo del silencio administrativo (Embid, 2000), puesto que los plazos estipulados en algunos casos pueden no ser suficientes para que se produzcan las oportunas comprobaciones. Igualmente existen dudas sobre la competencia de los Organismos de Cuenca para prevenir posibles afecciones, ya que en los últimos años el dominio público hidráulico no ha sido debidamente custodiado (Garrido, 2000b).
7.1. Efectos sobre el caudal de retorno
El caudal de retorno procede de que sólo una parte del agua que extrae un usuario del caudal que tiene asignado se consume en su proceso productivo, pudiendo reasignarse el resto aguas abajo. El caso típico sería el del agua dedicada a riego, de la cual sólo una fracción es consumida (evapotranspiración) por el cultivo. El resto, en función de la eficiencia técnica del sistema de riego, se infiltra en el suelo para reaparecer aguas abajo, permitiendo usos sucesivos del recurso. De esta forma todas las acciones de los usuarios situados aguas arriba, como las medidas de ahorro de agua (mejora de la eficiencia de los sistemas de riego, por ejemplo) o transferencias de recursos que se realicen, afectarán de forma inevitable a los usuarios que se benefician de dichos retornos.
Para regular estos efectos que afectan al caudal de retorno se puede optar por varias alternativas. Una de ellas es la posibilidad de establecer acuerdos cooperativos en un entorno local, la cual consiste en que los usuarios que se benefician de los retornos renunciarían a sus derechos de uso individuales a cambio de acciones que les darían derecho a recibir una cantidad específica de agua, no viéndose así afectados por las medidas de ahorro que puedan emplear los usuarios aguas arriba (Lee y Jouravlev, 1998). Una segunda medida consistiría en establecer derechos sobre el caudal de retorno, de forma que los usuarios con derechos de uso sobre el caudal de retorno tendrían participación en la propiedad de los retornos desde el uso inicial del caudal de agua (Lee y Jouravlev, 1998). Esta alternativa complica enormemente el funcionamiento del mercado de agua, debido a lo complicado que es realizar mediciones de los retornos. También podría recurrirse a la planificación hidrológica como herramienta de regular los retornos. Sería a través de ésta donde se fijaría el volumen de los retornos que deberán volver a los ríos y canales después de su uso, en la actualidad asignado por el poseedor de los derechos, con carácter vinculante y de antemano (Easter y Hearne, 1995). No obstante, con esta medida volveríamos a encontrarnos con el problema de disponer de mediciones fiables y, además, aparecerían otras dificultades derivadas de la posibilidad de que dicha planificación no sea la adecuada (planes rígidos, excesiva planificación,...), tal como ha ocurrido hasta ahora en España (Ariño y Sastre, 1999).
En la legislación española tradicionalmente no se han reconocido derechos sobre los caudales de retorno. Así, si se produce una modernización de las técnicas de riego (tal como propone y subvenciona la Administración) para aumentar con ella la eficiencia en el uso, los afectados aguas abajo no pueden reclamar a nadie el perjuicio ocasionado por la disminución de los retornos con respecto a los sistemas de riego tradicionales (Chakravorty, 2000). Ahora, con la introducción del mercado pasará algo similar, ya que la LAg. continúa sin reconocer derechos sobre los caudales de retorno, por lo que potencialmente estas externalidades podrán producirse sin compensación alguna. El único elemento de control que en este sentido se establece en la normativa nacional es la limitación de que sólo se podrá intercambiar en el mercado la parte de la concesión realmente utilizada de forma tradicional; es decir, el consumo más los retornos, impidiendo de esta manera la venta con fines especulativos de la parte que no se usaba efectivamente (Garrido, 2000a; Heras, 2000 y Rieta, 2000). De esta forma, se protegen tímidamente los derechos de los usuarios aguas abajo, que se verán favorecidos por el hecho de que los individuos situados aguas arriba no puedan vender en el mercado toda la concesión a la que tienen derecho.
No hay que olvidar que aparte de estos efectos negativos sobre terceros, las transferencias de agua también pueden producir efectos beneficiosos para aquellos usuarios situados aguas abajo del que compra los derechos de uso, puesto que verán incrementados los caudales de retorno de los que se nutren sin coste alguno (Howe et al., 1986). Estas consecuencias positivas, tampoco se recogen en la legislación nacional, pues tampoco se consideran los derechos de retorno en estos casos.
7.2. Efectos sobre el propio caudal
Las transferencias de derechos de uso del agua en el mercado, aparte de afectar a los retornos, también pueden provocar distorsiones en la labor que desempeña el propio caudal como medio de asimilación y disolución de desechos, hábitat para la flora y fauna acuáticas, como entorno para disfrutar del tiempo de ocio (pesca, paisaje...), etc. (Colby, 1996). Los posibles efectos negativos que pudieran ocurrir por el desarrollo de los mercados podrían evitarse a través de la intervención pública. Las medidas públicas destinadas a proteger las funciones desempeñadas por los caudales deberán incluir medidas para mantener tanto un determinado volumen, como también una determinada calidad de las aguas, pues no hay que olvidar que de nada serviría mantener un mínimo caudal en los ríos, si la calidad de sus aguas no es la adecuada para desarrollar las actividades anteriormente mencionadas (Chakravorty, 2000).
La política pública a seguir para proteger el caudal de los ríos puede optar por la vía de la regulación. Esta opción contempla el establecimiento de unos estándares de calidad del agua y el mantenimiento de un mínimo caudal ecológico (dotaciones de agua no concedida a ningún usuario, destinadas íntegramente a funciones medioambientales), incluyendo también una labor de seguimiento y control para asegurar que se cumplen las normas establecidas (Thobani, 1997). Para desarrollar esta función, la Administración se reservará el derecho de modificar o rechazar aquellas transferencias de derechos que puedan darse en el mercado y que no cumplan la normativa al respecto.
Otra alternativa por la que se puede optar para evitar distorsiones en el caudal, es que la política pública se base en el mercado. Ésta consiste en que la propia Administración podría adquirir en el mercado, actuando como un usuario cualquiera, derechos de uso aguas arriba para posteriormente venderlos aguas abajo, y así conseguir aumentar el caudal medio de los ríos (Anderson y Leal, 1988). Las dificultades que plantea esta opción proceden, en primer lugar, de que para intentar proteger el caudal se necesitaría un volumen importante de fondos públicos, lo cual es contrario a la tendencia actual de reducir los gastos públicos y, en segundo lugar, de la falta de rapidez que caracteriza a los procesos administrativos para responder a variaciones en las condiciones de mercado (Lee y Jouravlev, 1998). Asimismo, el hecho de adquirir por parte de la Administración, derechos de uso para incrementar el volumen medio del caudal, no asegura la mínima calidad de las aguas necesaria para que los ríos puedan desempeñar sus funciones.
La primera opción es la que aparece recogida de forma expresa en la legislación española, donde los caudales ecológicos se consideran como recursos hídricos no susceptibles de concesión. En la práctica, esta especificación equivale a darle la mayor prioridad a este uso del agua, entrando así en competencia directa con el abastecimiento urbano. Aparte de esta medida de protección de los caudales, la reforma de la LAg. también contempla una serie de actuaciones para velar que las transacciones de agua no afectarán al dominio público hidráulico, cuya verificación la llevarán a cabo los Organismos de Cuenca correspondientes. Para realizar esta labor, deberán guiarse por lo recogido en los correspondientes Planes Hidrológicos de Cuenca respecto a los estándares de calidad y a los mínimos caudales a mantener (Garrido, 2000a).
No obstante, aparte de esta medida, la legislación recientemente aprobada plantea también la posibilidad de que la Administración pueda actuar en el mercado del agua. Así, el Organismo de Cuenca podrá ejercer un derecho de adquisición preferente de aquellos caudales que se intercambien en el mercado, con el fin de mantener un caudal ecológico (Garrido, 2000a). Esta práctica, sin embargo, podría traer consecuencias negativas que afectasen al buen funcionamiento del mercado del agua, pues si ésto se hiciese frecuentemente podría desincentivarse la participación de los agentes interesados en el mercado, ante la posibilidad de que la Administración intervenga los caudales intercambiados, y sin que ésta tenga la obligación de informar a las partes de los motivos que le llevan a ejercitar dicho derecho de adquisición preferente (Garrido, 1999).
Por todo lo apuntado anteriormente, podemos concluir que en España realmente se opta por una política pública mixta a la hora de mitigar los efectos que podrían tener los mercados de derechos de uso sobre las funciones que desempeña el caudal de los ríos.
|
 Página 2 de 3 |
|
[Portada] [Empresas] [Precios Agrícolas]
[Cursos] [Instrumental] [Anuncios Clasificados]
[Publicidad] [Datos de contacto]
© Copyright infoagro.com
Cursos On Line 
