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Reforma de la Política Agraria de los EE.UU para los grandes cultivos (2ª parte)

Resumen
1. Introducción.
2. Breves antecedentes de la Política Agraria de los EEUU
3. Los instrumentos de la Política Agraria USA
3.1. Production Flexibility Contracts (PFC)
3.2. La Red de Sostenimiento de Precios: Non Recoursable Marketing Assistance Loans 
4. La Aplicación de la Fair Act
5. FAIR Act y comercio mundial.
6. Conclusiones
Bibliografía

 
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4. LA APLICACIÓN DE LA FAIR ACT

Para ser una reforma tan ambiciosa como a veces se califica, su aprobación resultó poco problemática, al menos en comparación con las dificultades existentes para introducir cualquier mínimo retoque en la PAC. Posiblemente ello se deba a dos causas: la primera, a que, como hemos apuntado anteriormente, no era tan novedosa como se quiere hacer creer y la segunda a la favorable situación por la que pasaban los precios agrarios en el momento de su aprobación. Como señalan Ingersent y Rayner(1999, p. 402), muy posiblemente, los intereses agrarios encontraron más favorable la introducción de unos pagos desconectados de la producción, que se sumaban a los elevados ingresos que obtenían en esos momentos por la venta de sus productos, que el mantenimiento del anterior sistema, donde con unos precios como los existentes en ese momento no se tenía derecho a ayuda compensatoria.

Sin embargo, las condiciones imperantes en el momento de la aprobación no se mantuvieron mucho tiempo y la nueva política es sometida a una fuerte prueba cuando en 1998 se produce una fuerte caída de los precios agrarios de las producciones que habían sido objeto de la reforma, y que se agudiza cuando los precios se mantienen bajos en las dos campañas siguientes, ver Gráfico nº1 que recoge los precios medios recibidos por los granjeros de EEUU, de acuerdo con los datos de proporcionados por la ERS.

La forma en que reaccionó fue la prevista, al menos en principio, y el mecanismo de sostenimiento de precios al agricultor se puso en marcha cuando los precios de mercado cayeron por debajo de las LR, la Tabla nº 2 lo recoge al mostrar a los Marketing Loan Benefit a que tienen derecho los agricultores. En consecuencia el Loan Deficiency Payment comienza a funcionar, y el gasto total por este concepto, recogido en la Tabla nº3, se hace primero positivo y luego crece, hasta superar las partidas destinadas a los PFC. Pero todo esto no fue suficiente para evitar la caída de la rentas, de forma que los intereses agrarios lograron que el Congreso aprobara en 1998, 1999 y 2000 sucesivas ayudas de emergencia para hacer frente a las pérdidas ocasionadas por los mercados.

La evolución de los gastos realizados por la CCC, es un buen reflejo de la política agraria y de cómo el gasto se ha visto afectado por la entrada en vigor de la FAIR Act. Las tablas nº 3 y 4 recogen el periodo 1992-2001, si bien tanto los gastos del 2000 como los del 2001 son estimaciones. Se ha recogido en la primera de ellas los pagos directos a los agricultores y en la segunda el gasto directo en las mercancías objeto de la reforma, los totales de ambas tablas no coinciden dado que en el primer concepto se incluyen pagos originados por otras producciones y a que todos los pagos a los productos no tienen la consideración de directos.

Aunque la citada caída de precios ha interferido en la evolución de estos gastos, es posible apreciar los efectos de la reforma. En la Tabla nº 3 se aprecia como los Deficiency Paymen se reducen a partir de 1996 y aparece una nueva partida, los pagos correspondientes al nuevo instrumento, los PFP, que muestran después de un ajuste en 1997 la tendencia decreciente que se preveía para ellos.

La caída de los precios se refleja en los ya citados incrementos de los gastos en Loan Deficiency y en las partidas extraordinarias aprobadas para paliar sus efectos. La consecuencia es un tremendo incremento de los gastos totales que conduce a que los del año 2000 multipliquen por siete los del año 1996. Como se ve en la Tabla nº 4, son los que estamos denominando grandes cultivos los mayores responsables de este fuerte crecimiento, que multiplican su gasto por cinco entre 1995 y el 2000.

De las cifras que acabamos de ver se deduce que la FAIR Act ha fracasado en su objetivo de reducir el gasto agrario, y muy posiblemente ello se deba a haber sobrestimado la posición en que se encontraba el mercado de materias primas agrarias en el momento de su aprobación y, por tanto, no haber evaluado la situación a la que habría que hacer frente a una caída de precios como luego ocurrió. En este sentido es significativo que el grupo de expertos que está trabajando para asesorar al Congreso en la nueva legislatura proponga que, junto al mantenimiento de los PFC, se introduzcan otros de carácter anticíclico, cuyo pago dependería de las condiciones del mercado y no necesitaran ser aprobados cada vez que las rentas agrarias evolucionen a la baja .

5. FAIR ACT Y COMERCIO MUNDIAL

Como ya señalamos, uno de los principales objetivos de la FAIR Act era lograr un sistema de ayudas a sus productores desconectado de la producción que no contribuyera a distorsionar el comercio mundial y que por tanto fuera compatible con los acuerdos de la Ronda Uruguay. En las líneas siguientes consideraremos si el conjunto de ayudas que conceden a raíz de su aplicación tienen o no influencia en la producción, es decir si su concesión tiene o no efectos sobre la misma, teniendo presente que para estar realmente desconectadas no deben interferir en las variables que determinan las decisiones de producción.

Pues bien, en este punto los resultados deben ser considerados con cierto detenimiento. En principio, los pagos que tienen su origen en los PFC parecen cumplir sin problemas los requisitos para su inclusión en la Caja Verde y, de hecho, así son declaradas por los EE.UU. ante la OMC, ya que las variables que las determinan: superficies, rendimientos y cuantía unitaria de los pagos, quedaron fijadas en el momento de su establecimiento y no se han producido alteraciones posteriormente. Ahora bien, como varios autores han puesto de manifiesto, cumplir los requisitos del AARU para estar en la Caja Verde no supone una desconexión total, así en este tipo de ayudas se produciría un efecto riqueza para los perceptores que acabaría reflejándose en un aumento de la producción. Tielu y Roberts(1998) han señalado que estas ayudas, por el efecto riqueza que generan, dan lugar a un incremento de la inversión y a un más rápido acceso a las nuevas tecnologías, al permitir su financiación, bien directamente, bien por la mejora en la posición del agricultor ante los prestamistas, al estar ahora respaldado por una corriente de ingresos garantizados, lo cual tendrá como consecuencia un aumento de la producción; además apuntan la posibilidad de que los agricultores basándose en su experiencia, que les muestra que la fijación de la cuantía de las ayudas actuales dependió de las superficies previas, tiendan a cultivar las máximas superficies a su alcance para obtener el mayor beneficio posible de cualquier reforma futura. Hennessy(1998) por su parte incide en los efectos que esta corriente de renta cierta puede tener sobre la actitud que el productor tiene ante el riesgo, ya que muy posiblemente esto le lleve a tomar decisiones de producción, tanto sobre cultivos como superficies, menos prudentes que las que tomaría en su ausencia, y el resultado sería un aumento de ciertas producciones por encima del tamaño que alcanzarían en ausencia de estas ayudas. Young y Westcott(2000) refiriéndose concretamente a las PFC, añaden a las consideraciones anteriores, el efecto que puede tener el que su concesión aunque no esta condicionada al cultivo, si lo está al mantenimiento de la tierra en usos agrarios; este hecho al impedir su utilización en usos alternativos, cuando existan, hace de su cultivo, cuando es económicamente viable, la mejor opción y en consecuencia impulsa la producción. En cualquier caso, la incidencia real sobre la producción de los EE.UU., de acuerdo con Westcott y Young(2000), sería reducida ya que supondría un aumento del 0,3% de las superficies de cultivo.

Respecto a los Marketing Loan cuando actúan como un mecanismo que asegura la percepción de un precio mínimo, parece evidente que son una ayuda con incidencia directa sobre la producción, y así lo considera los propios EE.UU. que los han incluido en la caja ambar. Considérese un entorno donde los precios de mercado están por debajo de las LR, es obvio, que en estas condiciones, son éstas y no el mercado el que determina las decisiones de los productores. Aunque la cuestión relevante está en el nivel de esos precios mínimos garantizados, ya que si son tan bajos que no cubren los costes medios variables no tendrán incidencia real, pero si como parece que ocurre en muchas explotaciones para la mayor parte de las producciones(USDA, 1998), las LR exceden a los costes medios variables, entonces no cabe duda de se convierten en un incentivo a la producción. Para entender esto es preciso considerar que la mayor parte de los factores fijos en la agricultura son demasiado especializados y no disponen, en muchos casos, de empleos alternativos(Hathaway,1964), en consecuencia unos ingresos que excedan a los costes variables son relevantes para las tomas de decisión del productor. Evidentemente si no se cubren todos los costes, la situación no es estable a largo plazo, ya que cuando sea preciso reponer algún factor fijo habría que reconsiderar la decisión de mantenerse en el sector o abandonar. Pero llegados a este punto, conviene no olvidar la presencia de los pagos directos a los productores, los PFC, que deben considerase una forma de retribución a los factores fijos, al fin y al cabo son pagos que buscan mantener la permanencia de las explotaciones. Entonces, parece evidente, que la combinación de los dos tipos de ayudas tiene como resultado el mismo efecto que un precio remunerador, incentivando la producción y en consecuencia contribuyendo a la distorsión del mercado mundial.

Respecto a las ayudas de emergencia aprobadas, teniendo en cuenta que se conceden proporcionalmente a los PFC, pueden considerarse en principio desconectadas, lo que sería avalado por el hecho de darse a posteriori, y para compensar las pérdidas originadas por la caída de precios. Sin embargo, dado que se han repetido año tras año, los agricultores tienen expectativas muy razonables de que estas ayudas se concederán siempre que los precios sean bajos, y que su cuantía vendrá determinada por la caída de precios. En consecuencia, nos encontramos otra vez con la existencia de un mecanismo, asociado a ciertas producciones, que asegura unos ingresos mínimos a los productores, lo cual insiste en el aislamiento entre el mercado y las decisiones de producción y por tanto en la fuerte incidencia del sistema de ayudas sobre la producción. Debe señalarse al respecto, que las propuestas conocidas para la próxima Farm Act incluyen la introducción de unas ayudas de carácter anticíclico que se concederían de forma automática cuando concurrieran ciertas circunstancias. Una de las cuestiones que se está debatiendo es la forma que deben adoptar para poder ser incluidas en la caja verde, considerándose la posibilidad de que su concesión dependan de las variaciones de la renta agraria.

De lo anterior se deduce que la política agraria de los EEUU hacía los grandes cultivos, en contra de lo que se ha venido afirmando, no ha permitido la estrecha vinculación entre la producción y los precios de mercado, ya que ha asegurando un precio remunerador a sus productores, muy por encima del de mercado, lo que ha mantenido sus producciones en un nivel elevado, y dada su importancia dentro del mercado mundial ha tenido que repercutir necesariamente sobre el mismo. En consecuencia no parece que los mecanismos de ayuda a las rentas agrarias que han operado estos años en los EEUU puedan considerarse muy desconectados de la producción.

6. CONCLUSIONES

El repaso de la aplicación de la FAIR Act muestra, en nuestra opinión, que lo que debía ser una reforma de la política agraria USA que redujera la importancia de la regulación y diera mayor peso al mercado ha resultado, hasta el momento, un fracaso. Las causas que han conducido a esta situación deben achacarse a un profundo cambio del escenario para el que la política se había construido. Así, cuando la coyuntura de elevados precios para los denominados grandes cultivos cambió radicalmente y los precios cayeron muy por debajo de lo previsto y durante más tiempo del esperado, el conjunto de mecanismos que debían actuar en estos casos, y que sólo debían hacerlo excepcionalmente, se convirtieron en el principal instrumento y actuaron de forma continuada.

El resultado es que, por una parte, el gasto agrario se ha elevado muy por encima de lo que estaba previsto, hasta llegar a máximos históricos, y, por otra, que la pretendida desconexión de las ayudas no haya sido tal, ya que las más importantes realmente concedidas guardan una fuerte relación con la producción, y en gran parte son capaces de reemplazar a las señales del mercado. Además no debe desdeñarse el efecto conjunto que puedan ocasionar la concesión simultanea y a los mismos productores de ayudas desconectadas junto con otras que aseguran unos ingresos mínimos.

En consecuencia la pretensión de los Estado Unidos de incluir sus ayudas directas relacionadas con los grandes cultivos en la Caja Verde, no debería ser admitida sin un estudio mas detenido de la misma. Por otra parte, el escaso periodo de vigencia que le resta a esta ley, hace preciso estar atento a las propuestas que se están debatiendo de cara a la próxima Farm Act.

BIBLIOGRAFÍA

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Angel de los Rios Rodicio 
E.U. Estudios Empresariales. Universidad de Valladolid


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