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METODOLOGÍA PARA LA EVALUACIÓN DE PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL (2ª parte)

Resumen
1.- Introducción
2.- Bases De La Evaluación: Cultura Y Lógica De La Evaluación.
3.- Tipos De Evaluación.
4.- Necesidad Y Obligación De La Evaluación.
5.- Metodología De Evaluación

6. Fases De La Evaluación Final
7.- Reflexiones Sobre La Evaluación Final De Los Programas De Desarrollo Rural.
8.- Bibliografía

 
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4. NECESIDAD Y OBLIGACIÓN DE LA EVALUACIÓN.

A medida que han crecido los fondos públicos se ha producido una creciente demanda de técnicas de evaluación. En los años 70 comienzan a aplicarse de forma masiva a los proyectos de cooperación internacional (Banco Mundial, OCDE...). En los años 80 se generaliza y perfeccionan las técnicas (U. E., GTZ...) y en los 90 empieza a aplicarse a la cooperación española.

En cuanto a los fondos comunitarios, la obligación de evaluar la recoge el Reglamento 4253/88 (en sus artículos 25 y 26), donde se señala que la Comisión y los Estados miembros deben garantizar un seguimiento eficaz de la utilización de los fondos, así como una apreciación y evaluación de las intervenciones. El Reglamento 2081/93 (artículos 26 y 31) establece que cada acción comunitaria deberá ser objeto de una apreciación previa, un seguimiento y una evaluación que permita valorar su repercusión respecto a los objetivos definidos para los Fondos Estructurales.

Respecto a las intervenciones relacionadas con el Desarrollo Rural, es el Comité STAR (Comité de Estructuras Agrícolas y Desarrollo Rural) el que adoptó en septiembre de 1994 un documento denominado "Seguimiento, Evaluación de las intervenciones comunitarias, en el marco de los objetivos 1, 5ª y 5b y la Iniciativa Comunitaria LEADER para el periodo 1994/99 (publicado en la Guía de la Comisión denominada "Orientaciones comunes para el seguimiento y las evaluaciones intermedias").

En el Reglamento 1257/99 (17 de mayo de 1999) sobre la ayuda al Desarrollo Rural a cargo del FEOGA (Orientación y Garantía), en su capítulo V recoge el Seguimiento y la Evaluación, siendo la Comisión y los Estados miembros los responsables de su ejecución real. El seguimiento se basará en indicadores físicos y financieros específicos que se hayan establecido previamente. El FEOGA Garantía podrá participar en la financiación de las evaluaciones.
En el Reglamento 1750/99 de 23 de julio de 1999, se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento 1257/99 en su capítulo III sección 5, hace referencia al Seguimiento y la Evaluación.

En la Comunicación a los Estados miembros en el que se fijan las orientaciones para la Iniciativa Comunitaria en materia de Desarrollo Rural (LEADER +), se recoge un apartado sobre las disposiciones de gestión, control, seguimiento y evaluación. Se establece la necesidad de realizar una evaluación ex­_ante, que verifique la conveniencia de las modalidades a implementar, la evaluación se realizará a nivel de los GDR y a nivel de los programas nacionales y regionales, con ayuda de indicadores físicos y financieros. Se establecerá un Comité de Seguimiento, con representantes de las administraciones, de las redes nacionales y regionales, y presidido por la Comisión.
Teniendo en cuenta las características de LEADER +, el ejercicio de la evaluación alimentado y valorado a partir de indicadores físicos y financieros, será completado con indicadores específicos referidos principalmente al enfoque integral del territorio, al carácter piloto de las acciones, al funcionamiento del partenariado, a la organización y al papel de las estructuras administrativas implicadas y la puesta en red.

Entre las últimas recomendaciones de la Comisión (Jornadas sobre la Mejora de la calidad de las evaluaciones ex_post de Leader II, celebradas en Bruselas el 23 y 24 de noviembre de 2000), se ha valorado muy positivamente la realización de autoevaluaciones, entendidas estas como un ejercicio de responsabilidad de aquellas instituciones u organismos que gestionan fondos públicos, y que podrían complementarse con las evaluaciones de carácter externo. Esta medida va en la dirección de avanzar en la evaluación continua y permanente, tanto por los beneficiarios del programa, como por las instituciones públicas responsables del diseño y la puesta en marcha de políticas de desarrollo.

5. METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN

5.1. Aspectos generales

Uno de los primeros aspectos a destacar a la hora de abordar cualquier tipo de evaluación, en este caso de los programas de desarrollo rural, es relativizar las actuaciones, es decir ponerlas en su contexto adecuado, y no exigirle objetivos mucho más generales de la política global de cualquier Gobierno estatal o regional, aunque estos objetivos también haya que tenerlos en cuenta. En este sentido, es fundamental centrarse en aquellos aspectos que constituyen la esencia del programa. En el caso que nos ocupa, su singularidad se centra en la propia naturaleza de las acciones a llevar a cabo y en la forma de gestionar el programa de desarrollo, en un territorio de pequeña dimensión. Respecto a las características de las actuaciones, la cuestión fundamental es la eficacia en el empleo de los recursos públicos, que se traduce en la consecución de un mayor número de proyectos financiados, una mayor pervivencia de esos proyectos, y un aumento del valor añadido en la comarca. En cuanto al grupo gestor, este programa pretende fomentar la articulación social a nivel comarcal, propiciando la creación de entramados de relaciones interinstitucionales, intersectoriales e interpersonales, que permitan la implicación en el modelo de desarrollo de todos los intereses y sensibilidades del tejido socioeconómico de la comarca (instituciones, sectores económicos y sociedad en su conjunto).

Para confirmar que la ejecución del programa ha conseguido un modelo de desarrollo participativo, es necesario valorar cuál es la percepción de la población local sobre la gestión del grupo de desarrollo y las características de las acciones llevadas a cabo, así como su contribución a los objetivos específicos. Una adecuada representatividad de los agentes sociales de la zona, en el Grupo de Desarrollo será fundamental para que hagan suya la estrategia de desarrollo y sean protagonistas de la misma. TAmbién sería conveniente considerar las autoevaluaciones de los Grupos que cuentan con este tipo de experiencia.

Una cuestión relevante, de carácter general, a la hora de hacer la evaluación es si los resultados deben ser cuantitativos exclusivamente o si se quieren valorar aspectos que no permiten la cuantificación, pero que son importantes para determinar si se han cumplido los objetivos del programa. Ninguno de los enfoques, el cuantitativo y el cualitativo, son excluyentes sino complementarios. Es más, en la evaluación de programas de desarrollo son especialmente significativos los aspectos cualitativos, sobre todo si los presupuestos que se aplican no son relevantes con relación a la inversión pública total en la zona, resultando cuestionable el establecimiento de relaciones de causalidad entre inversiones y logros del programa. Hay que tener siempre presente que la credibilidad de la evaluación depende además del rigor de los instrumentos de medida, de la calidad de la información recogida, del sentido práctico de las valoraciones, y de la comunicación permanente entre evaluadores y evaluados.

Para la realización de la evaluación de los programas de desarrollo rural pueden utilizarse la metodología desarrollada por organismos internacionales, fundamentalmente el marco lógico del método ZOPP alemán (Planificación de proyectos Orientados a Objetivos), y la propiamente elaborada por la Comisión Europea, que ha hecho suyos los principios del método de planificación y evaluación por objetivos Si planteamos la evaluación con la lógica de la planificación, partimos de un objetivo superior o global que definirá la perspectiva desde la que deben realizarse las intervenciones del programa. Cada objetivo global se concretará en objetivos específicos que definan la forma de conseguir el objetivo general.Para lograr los objetivos específicos será necesario obtener una serie de resultados, que se alcanzarán una vez que se lleven a cabo determinadas actividades. La lógica vertical del esquema sería:

Sin embargo, cuando se lleva a cabo el seguimiento, el esquema lógico es inverso (ascendente). En cualquier proyecto de desarrollo se realizan determinadas actividades que emplean una cantidad de recursos ya sean humanos, materiales, financieros.... Con estas actividades se logran obtener unos resultados concretos (efecto de las actividades), que contribuyen a conseguir los objetivos específicos fijados, que determinan, a su vez, el cumplimiento del objetivo global.

Para contrastar la consecución de los objetivos previstos en cualquier proyecto es necesario establecer medidores, que ayuden a determinar de forma objetiva el grado de realización de cualquier programa de desarrollo. Se trata de definir indicadores que sean verificables objetivamente, aunque como veremos habrá algunos de tipo cualitativo que resultarán más difíciles de medir. Para que puedan ser verificables es necesario definir de antemano las fuentes en las cuales vamos a contrastar el indicador. Finalmente habrá que tener en consideración aquellos elementos ó supuestos externos al proyecto que pueden influir en la consecución de los objetivos propuestos. De esta forma se impone una lógica horizontal, que se puede exponer como sigue:

Objetivos/Actividades Indicadores Fuentes Supuestos

Los indicadores podrán ser cuantitativos (físicos y financieros) que medirán las realizaciones en eficacia y eficiencia del programa, y de tipo cualitativo que se utilizarán para valorar aquellas variables o parámetros que no sea posible cuantificar.

Las fuentes de verificación tendrán que estar referidas a los indicadores definidos, pudiendo ser estadísticas (información secundaria), elaboradas exproceso para el proyecto, de información primaria, o a partir de encuestas o entrevistas, que contrastarán aquellos indicadores de tipo cualitativo.

Otro elemento fundamental dentro del planteamiento metodológico es la escala que consideramos en el seguimiento. Distinguiremos tres estados:

- El contexto operativo:

en el que se tendrán en cuenta las condiciones previas, la coherencia con otras políticas sectoriales, los cambios económicos, sociales, políticos y legislativos.

- El seguimiento de la gestión:

en el que se medirán los mecanismos de gestión administrativa y financiera, la adecuación de criterios de selección de proyectos...

- El seguimiento de las acciones concretas ejecutadas:

que consistirá en medir el grado de realización de cada actividad desarrollada.

Cada una de estas escalas se refiere a un determinado contexto, en el que intervienen unos agentes concretos. En los programas de desarrollo (comarcales), el contexto operativo lo reflejará la propia comunidad autónoma con la consideración del nivel nacional y europeo. En cuanto al seguimiento de la gestión nos referimos a la relación CEDER/GDR - Beneficiarios (Afectados). Y finalmente la valoración de las acciones concretas de desarrollo correspondería con las Medidas productivas y no productivas, y estaríamos refiriéndonos al propio Grupo CEDER/GDR.

En cuanto al desarrollo de Indicadores denominaremos indicadores de base los referidos a aspectos físicos y financieros de la realización y los resultados del programa, definido éste como un conjunto de medidas o líneas de actuación dirigidos a conseguir unos objetivos específicos. Estos indicadores nos permitirán obtener información sobre la eficacia y eficiencia de las acciones ejecutadas dentro de cada medida, y por consiguiente del impacto de las mismas sobre dichos objetivos. Al mismo tiempo, para los resultados de carácter cualitativo, elaboraremos otros indicadores de tipo cualitativo, que nos permitirán obtener información sobre los resultados específicos del Programa de Desarrollo Rural.

Si la medida analizada ha sido eficaz, entonces se procederá a valorar la eficiencia y, en caso contrario, habrá que determinar las causas de la ineficiencia.

CUADRO BASE

INDICADORES DE BASE

INDICADORES COMPLEMENTARIOS

   

EFICACIA

EFICIENCIA

MEDIDA

De realización:
Ejecución financiera Realización física

Ejecución realizada/prevista Realización hecha/prevista

Realización física

RESULTADO

De resultado:
Físicos Financieros Especificidades de LEADER

Resultados obtenidos previstos
Resultados cualitativos previstos

Resultados obtenidos/costes Resultados cualitativos

OBJETIVO ESPECIFICO

Impacto específico:

Impacto específico obtenido /previsto

Impacto específico obtenido/ costes

OBJETIVO GLOBAL

Impacto global

Impacto global obtenido/previsto

Impacto global / costes.

VALOR AÑADIDO ESPECIFICIDADES DEL PROGRAMA DE DESARROLLO RURAL

La realización de los objetivos específicos del programa de desarrollo y su repercusión permitirá demostrar si el procedimiento de desarrollo local tuvo éxito. En este sentido, las actuaciones puestas en marcha en el curso del programa deberán ser analizadas y valoradas no sólo por la acción en sí misma sino por el procedimiento seguido, lo que informará sobre cada uno de los objetivos específicos citados:

Todas aquellas cuestiones que sean objeto de estudio, tanto por desviaciones que se puedan producir respecto a los objetivos de la medida y su grado de consecución según los indicadores cuantitativos, como por su contribución a los objetivos específicos, serán objeto de análisis cualitativo que se ejecutará por medio de técnicas de investigación social, como la entrevista, la encuesta o la observación directa a técnicos de la Administración, técnicos o gerentes del GDR, presidentes, interlocutores sociales y la población en general.

5.2. Indicadores y fuentes de información para la evaluación de programas de desarrollo

La definición de las fuentes de información determina en gran medida el grado de verificación de los indicadores utilizados. Esta situación es más importante cuando la recogida de información cualitativa es clave para el proceso de evaluación, siendo necesario disponer de diferentes fuentes para contrastarla.

En la Evaluación de Programas de Desarrollo se utilizarán las siguientes fuentes de información para los indicadores cualitativos:

La triangulación de la información obtenida de estas tres fuentes garantiza la objetividad y verificabilidad de los indicadores cualitativos, eliminando en cualquier caso la subjetividad del entrevistado.

La objetividad de los indicadores cualitativos la dan las propias fuentes de información y la verificación por contraste de los datos.


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