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LA IDENTIDAD DEL TERRITORIO COMO ELEMENTO CLAVE DE LAS NUEVAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO RURAL. Aplicación al caso de Los Alcornocales

RESUMEN
1.INTRODUCCION
2.LA IDENTIDAD DEL TERRITORIO COMO FACTOR DE DESARROLLO
3.PROTAGONISMOS Y PROCESOS
3.1 La situación de partida
3.2 Los primeros pasos
3.3 LEADER II y la redefinición de ámbitos
3.4 El espacio de las Mancomunidades de municipios
3.5 La introducción de competencias sectoriales
4. CONCLUSIONES
5. BIBLIOGRAFÍA

 
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RESUMEN

Ante la crisis experimentada por muchas zonas rurales en Europa, la emergente política rural europea está trazando nuevas vías de desarrollo que buscan dar respuesta a las exigencias de revitalización y expansión de estas zonas. La supervivencia y sostenibilidad de estas áreas pasa por una visión multidimensional del desarrollo de las mismas en la que el territorio adopta un protagonismo especial como factor estratégico de desarrollo.

La identidad se considera una condición necesaria para la puesta en valor de los territorios y de los procesos de desarrollo que se llevan a cabo sobre ellos. Sin embargo, el concepto de identidad territorial en sí mismo es algo difuso en muchos casos. Para que este activo ofrezca una potencialidad de desarrollo real es necesario llenarlo de contenido diseñando, poniendo en marcha y profundizando en procesos de desarrollo de carácter territorial.

Las actuales estrategias de desarrollo rural hacen hincapié en la importancia de los procesos de identidad territorial como nucleadores o catalizadores de las iniciativas de desarrollo. La valorización de las especificidades de los territorios rurales puede y debe ser una garantía de su competitividad (tanto económica, como social o medioambiental) a largo plazo. De ahí que cada vez sea más patente el interés por establecer la identidad del territorio, en los procesos de desarrollo.

No obstante, esta identidad no es muy fuerte en una parte significativa de los territorios rurales, lo que está llevando a que se aprecien por un lado procesos de recuperación de la identidad en aquellos territorios en los que existen fuentes culturales, históricas o geográficas de identidad y por otro, procesos de construcción de identidad artificial o inducida en donde no existen estos elementos aglutinadores.

La presente comunicación pretende analizar la influencia de los procesos naturales e inducidos de identidad territorial en las estrategias de desarrollo rural puestas en marcha en el Parque Natural de los Alcornocales, situado en las provincias de Cádiz y Málaga.

1. INTRODUCCION

En la década de los ochenta se hizo manifiesta una profunda crisis del sistema rural europeo que se venía gestando desde mucho antes, pero que había sido paliada, al menos en parte, por la Política Agraria Común. La continuas presiones tanto externas como internas a las que se vio sometida esta política, obligaron a modificar algunos de sus sistemas de protección tradicionales e hicieron patente la necesidad de incorporar otro tipo de estrategias destinadas a las zonas rurales europeas.

Como consecuencia de este nuevo posicionamiento se han ido dando una serie de pasos que permiten hablar hoy día de una emergente política rural europea. El objetivo de esta política es la reactivación de los territorios rurales a través de la implicación de la población en las estrategias de desarrollo, de la diversificación de actividades, de la valorización de los recursos endógenos o del enfoque local en cuanto a la escala de actuación.

La transición desde una forma de desarrollo vinculada a la agricultura hacia una nueva lógica en la que las cuestiones sectoriales pierden su relevancia y entran en juego otros elementos como la población, las consideraciones medioambientales o los recursos existentes (incluidos el capital humano y el capital social) no está siendo fácil. Se impone superar la concepción sectorial vigente para implementar una visión multidimensional que incorpore las nuevas demandas de la sociedad y aglutine a los diferentes intereses. Sólo este cambio de roles puede ser una garantía de supervivencia y sostenibilidad para las áreas rurales.

En esta nueva concepción del desarrollo, el territorio adopta un protagonismo especial, ya que determina la forma de vida de sus habitantes a través de las relaciones de cooperación, asociación y acción puestas en marcha y pasa a ser un activo estratégico de primer orden en la puesta en marcha de aciones de desarrollo sostenibles. De ahí que pase de ser considerado como un simple soporte de actividades a tener una nueva consideración basada tanto en sus condiciones naturales como en los mecanismos sociales que se generan en su seno.

En la puesta en valor de los territorios y de los procesos de desarrollo que se llevan a cabo sobre ellos, la identidad territorial juega un papel vertebrador y aglutinador de estrategias. Sin embargo, el concepto de identidad territorial en sí mismo es algo difuso en muchos casos. Para que este activo ofrezca una potencialidad de desarrollo real es necesario llenarlo de contenido diseñando, poniendo en marcha y profundizando en procesos de desarrollo de carácter territorial.

Las actuales estrategias de desarrollo rural hacen hincapié en la importancia de los procesos de identidad territorial como nucleadores o catalizadores de las iniciativas de desarrollo. La valorización de las especificidades de los territorios rurales puede y debe ser una garantía de su competitividad (económica, social y medioambiental) a largo plazo. Por ello cada vez es más patente el interés por establecer la identidad del territorio, en los procesos de desarrollo.

No obstante, esta identidad no es muy fuerte en una parte significativa de los territorios rurales, lo que está llevando a que se aprecien por un lado procesos de recuperación de la identidad en aquellos territorios en los que existen fuentes culturales, históricas o geográficas de identidad y por otro, procesos de construcción de identidad artificial o inducida en donde no existen estos elementos aglutinadores.

La presente comunicación pretende analizar la influencia de los procesos naturales e inducidos de identidad territorial en las estrategias de desarrollo rural puestas en marcha en el Parque Natural de los Alcornocales, situado en las provincias de Cádiz y Málaga.

2. LA IDENTIDAD DEL TERRITORIO COMO FACTOR DE DESARROLLO

No existe una definición del concepto de identidad territorial ampliamente aceptado. Desde el punto de vista de su importancia como activo para el desarrollo, se puede considerar la identidad como el conjunto de elementos (materiales e inmateriales) existentes en el mismo y susceptibles de diferenciarlo o de actuar como fuerza de cohesión del mismo.

Tradicionalmente, la identidad ha sido asociada a aspectos culturales y ambientales. Sin embargo, hoy día, debe ser entendido de una forma mucho más amplia, no sólo porque excluiría a las numerosas zonas que no disponen de una fuerte “identidad natural” sino porque además se observan dinámicas sociales que resultan de especial importancia para entender determinados procesos de desarrollo. Hasta el punto de que la relevancia de la “naturaleza del territorio” puede llegar a ser inferior a la de la propia “naturaleza del proceso”.

Así pues, para hablar de identidad del territorio con propiedad se hace necesario considerar una amplia variedad de tipos de identidad caracterizándolos y valorando sus repercusiones en los procesos de desarrollo. Como aproximación a una caracterización de la identidad se pueden considerar en un extremo aquellos casos de fuerte “identidad natural o espontánea” frente al extremo opuesto, en el que se situarían aquellos territorios con una “identidad adquirida o inducida” por la voluntad de la población o por la presión de condicionantes externos de tipo institucional o administrativo (como puede ser la presentación de un proyecto común a una convocatoria de la Unión Europea o de otra administración pública).

La viabilidad de las estrategias de desarrollo rural va a estar condicionada, en una buena medida, por la capacidad de la sociedad para aprovechar las diferentes oportunidades que ofrecen los espacios rurales europeos. Dado que estas oportunidades no siempre tendrán una componente mercantil tiene que ser el conjunto de la sociedad (actores locales, instituciones y sociedad urbana) quien asuma la responsabilidad de encontrar un nuevo papel para los espacios rurales, de encontrar la forma de remunerar las actividades que siendo socialmente necesarias carecen de mercado y de garantizar que los esfuerzos que en este sentido se lleven a cabo sirvan para mejorar las condiciones de vida del conjunto de la población.

En general puede decirse que cuanto mayor sea la necesidad real para establecer el territorio mayor será su estabilidad. Los casos de espacios (normalmente municipios) que pertenecen a diferentes territorios funcionales para diferentes objetivos administrativos o técnicos son la contrastación empírica de este problema de inestabilidad en la delimitación del ámbito.

Para que el territorio actúe como factor estratégico de desarrollo en las zonas rurales debe ofrecer condiciones objetivas (naturales y /o adquiridas) para ello, a la vez que estas circunstancias han de ser utilizadas por los actores locales para llevar a cabo procesos de desarrollo con vocación de estabilidad en el tiempo. A esto hay que unir la presencia de factores institucionales de apoyo tanto económico como administrativo. Sólo podrá hablarse de “viabilidad” del territorio como factor de desarrollo cuando todos estos elementos se articulen de la manera adecuada.

La situación existente en muchas comarcas españolas, plantea graves problemas con respecto a la delimitación territorial. En la actualidad, existe un gran número de demarcaciones de diferente carácter: administrativo (mancomunidades, consorcios...), comarcas agrarias, iniciativas de desarrollo rural (Iniciativa Comunitaria LEADER, Programa Operativo PRODER , otras Iniciativas Comunitarias...), figuras de protección ambiental, etc., que se superponen en el territorio. Estas iniciativas se aplican en las zonas sin tener en cuenta que sus límites geográficos coincidan o no con los de otras estrategias presentes. Esto provoca, al menos, la inestabilidad de la delimitación a la vez que diluye el posible sentido de pertenencia al territorio.

3. PROTAGONISMOS Y PROCESOS

El proceso de desarrollo de Los Alcornocales se ha articulado a través de una secuencia o más bien yuxtaposición de procesos que de una u otra forma han afectado a la consolidación de una identidad definida del territorio y a la definición de un argumento común y aglutinador de las diferentes acciones puestas en marcha. Dentro de este contexto, en lo que sigue se pretende ofrecer una descripción de estos procesos y algunas reflexiones relativas a la influencia de los mismos en las actuaciones de desarrollo rural y en concreto, en la profundización de la identidad de este territorio.

La zona de Los Alcornocales viene viviendo desde hace años lo que algunos han llamado un “exceso de atención institucional”, que se traduce en una multiplicidad de estructuras públicas con competencias en ese territorio y en una paralela dificultad de integrar, coordinar o compatibilizar sus iniciativas.

La situación de “geometría múltiple funcional” que se ha instalado en la zona arranca de una decisión del Gobierno Regional que superpuso una nueva estructura (un parque natural) sobre otras ya existentes, sin tener suficientemente en cuenta los objetivos, trayectoria y los recursos comprometidos por esas estructuras. La razón que esgrimió para ello la entonces Agencia de Medio Ambiente fue la de generar figuras de administración conjunta de los espacios protegidos, que permitieran una gestión coordinada de los mismos al salvar los rígidos límites de otras demarcaciones administrativas.

Este decisión lejos de conseguir los objetivos previstos ocasionó una distorsión geométrica, en la que las entidades más afectadas han sido las Mancomunidades de Municipios previamente existentes en el área (algunas de ellas con una notable identidad previa). Otras Instituciones del propio gobierno regional que han tenido incidencia en este proceso son la Consejería de Medio Ambiente y la Consejería de Agricultura, a través de la aplicación de los proyectos de desarrollo rural (LEADER y PRODER) y de las medidas de acompañamiento de la Política Agraria Común.

3.1 La situación de partida

La puesta en marcha de iniciativas específicas de desarrollo rural en el territorio de Los Alcornocales, data de principios de los años noventa y tiene su origen en la aprobación del Inventario de Espacios Protegidos, que da lugar al nacimiento del Parque Natural del mismo nombre. Esta circunstancia significó un detonante en la población de la zona que consideraba que la declaración de parque podría suponer una compensación de renta por las menores capacidades productivas de un espacio de esa naturaleza y un freno a la fuerte despoblación de la que venía siendo objeto. Pero a la vez se registraron posturas encontradas entre los habitantes de los diferentes municipios afectados y, especialmente, de los que ya disponían de alguna estrategia propia de desarrollo local. Las voces críticas expresaron su preocupación porque la declaración de una figura de protección pudiera significar una reducción de las posibilidades reales de desarrollo de la zona.

La declaración de espacios protegidos llevaba aparejada la creación de la figura de Gerencia de Promoción del Parque Natural. Que en este caso fue confiada por el gobierno andaluz al Instituto de Fomento de Andalucía (IFA), decisión controvertida al tener este organismo concentrada su experiencia en las zonas urbanas de la región. Sin embargo, la Junta de Andalucía consideró que esta decisión permitiría ampliar el ámbito de competencias del IFA, trasladando a las zonas rurales en cuestión la experiencia que tenía acumulada en otros territorios y sectores.

Así la gerencia de los parques naturales limítrofes de Los Alcornocales y Grazalema fue confiada a un responsable del IFA, constituyendo el primer paso claro en la configuración del mosaico de instituciones que acabarán por interaccionar en la zona.

3.2 Los primeros pasos

La aprobación por parte de la Comisión Europea de LEADER I fue aprovechada por las autoridades de la Comunidad Autónoma para dotar adecuadamente, tanto en los aspectos económicos como en contenidos temáticos y de procedimiento, a las Gerencias de Promoción de los diferentes Parques Naturales de la Región. Como resultado de este planteamiento nueve territorios, previamente declarados Parques Naturales, fueron aprobados como zonas LEADER en Andalucía en esta primera edición.

Una de esas nueve zonas correspondió a un territorio que incluía parte de los municipios del área de influencia de los Parques Naturales de Los Alcornocales y de la Sierra de Grazalema. La zona de actuación propuesta para LEADER I afectaba a una zona del parque de Los Alcornocales (4 municipios) y a un amplio espacio serrano (15 municipios de los 19 que constituyen la sierra). Para ello se consideraron unidos en el mismo proyecto municipios de territorios colindantes pero de características diferentes . Para no superar los límites de población impuestos a las comarcas LEADER I se optó por no incluir a cuatro municipios de la sierra que, de no ser por esta razón, deberían haber formado parte del proyecto por su fuerte identidad con la zona .

El resultado de la decisión adoptada fue la desconexión del territorio de actuación, que se conformó en torno a dos núcleos separados: el núcleo de influencia del Parque de Grazalema y el núcleo de influencia del Parque de Los Alcornocales. De un análisis puramente territorial puede concluirse que el primero resultó priorizado políticamente ya que una buena parte de los términos afectados por ese parque fueron incorporados a la iniciativa mientras que sólo un porcentaje muy pequeño de la superficie afectada por el de Los Alcornocales fue incluida en el proyecto. Pero siendo esto cierto no es menos verdad que, en primer lugar, la superficie de los términos del núcleo Alcornocales fue muy superior a la de los del núcleo Grazalema afectados por el Parque de Los Alcornocales y, en segundo lugar, la zona de la sierra quedó incompleta a pesar de la ventaja con que contaba de partida . Finalmente, es importante señalar que la polarización en dos núcleos era difícil de superar por causa de las delimitaciones administrativas de los territorios situados entre ambos: el término de Jerez con gran tamaño y peso político, y escaso interés en vincularse a ese proyecto de desarrollo y el municipio de Cortes que, por corresponder a la provincia de Málaga y acabar perteneciendo al LEADER de Serranía de Ronda, tampoco pudo actuar como elemento de conexión espacial entre los dos núcleos (Mapa nº 1).

De esta manera se puede interpretar que las limitaciones administrativas provocaron una segmentación o segregación de una parte de un territorio homogéneo (la sierra), que presentaba una importante afinidad cultural y relevantes elementos de identidad, a la vez que se decidió incluir municipios de zonas diferentes para completar el ámbito de actuación y dar cabida en el proyecto a un mayor número de colectivos e intereses.

Puede decirse que con esta decisión se ganó en operatividad, pero se desaprovechó la oportunidad de profundizar en el fomento de la identidad natural. Dos son las razones que permiten sostener esta afirmación. En primer lugar se fragmentó una unidad homogénea excluyendo algunos de sus términos por necesidades de tipo administrativo, razonables desde esa perspectiva pero cuestionables a la luz del fomento de las identidades. La segunda razón es de mayor enjundia ya que con esta primera decisión se apostó por potenciar el desarrollo y la imagen de la zona de la Sierra (P.N. Grazalema) frente a la de Los Alcornocales. Desde el punto de vista del fomento y consolidación de la identidad natural este “collage territorial”, aunque fue positivo para poder empezar a trabajar por el desarrollo con una metodología seria y unos recursos concretos, significa como mínimo el retraso de una de las zonas y podría interpretarse como la subordinación o el sacrificio de una identidad a otra.

El Grupo Promotor del LEADER I Sierra de Cádiz tuvo un origen marcadamente institucional reforzado con una cierta participación de empresas de la zona. La ejecución del proyecto de desarrollo LEADER I Sierra de Cádiz se centró en la puesta en valor de los recursos ambientales, a través de la promoción de actividades de turismo rural. El total de inversión generada ascendió a 1.785 millones de pesetas de los que 880 correspondieron a la subvención pública. Estos datos significan un factor multiplicador (o de transformación de inversión pública en inversión privada) de más de 2, lo que pone de manifiesto la capacidad de gestión del CEDER y el potencial de implicación de la iniciativa privada cuando los objetivos resultan de interés para la población. Este dato constituye, por tanto, un indicador muy relevante de la eficacia y rentabilidad pública y privada de la Iniciativa en la zona.

La aprobación del proyecto LEADER I sirvió para: a) aportar la energía de lanzamiento al proyecto de puesta en valor de los espacios naturales de Grazalema y Alcornocales; b) dotar a esos territorios de una oficina técnica o CEDER (CEntro de DEsarrollo Rural) para el fomento del desarrollo de la zona; c) crear una primera red de instituciones y actores locales que expresaran su compromiso por el desarrollo del territorio; o d) constituir una primera experiencia de “acuerdo territorial colectivo” basada en una dinámica participativa ascendente.

Pero el logro más importante, aunque evidente, no fue tangible. La experiencia del LEADER I supuso el primer paso de un territorio en fuerte estado de desactivación para frenar el proceso de declive y apostar por el futuro. Con sus aciertos y errores, la delimitación de un territorio relativamente homogéneo, apoyado por un razonable grado de consenso y acompañado de la implantación de un equipo técnico de fuerte vocación y con formación adecuada, supuso una inyección de ilusión para la zona. Además, los sucesivos resultados generados por el trabajo de ese equipo, y del partenariado institucional que lo apoyó, empezaron a ganarse la credibilidad de una población que parecía resignada a enfrentarse sin solución al abandono de los asentamientos de la zona protegida y a la pérdida de actividad económica en ellos.

Efectivamente, aparte de los éxitos materiales ya comentados, el trabajo realizado en el periodo de ejecución de LEADER I permitió avanzar algunos pasos en la construcción y fomento de una identidad basada en valores naturales en la zona. El esfuerzo realizado en este sentido podría expresarse como el logro de un consenso social ante unos objetivos comunes, como el hábito de identificar a unos municipios concretos como el lugar de aplicación de un proyecto supramunicipal concreto y conocido, con una forma de trabajar legitimada por los resultados obtenidos por el equipo técnico, como un espacio de encuentro entre instituciones públicas y actores privados...etc. De manera que algo sí se avanzó en identidad, aunque la homogeneidad de los municipios elegidos no fuera la teóricamente deseable.

3.3 LEADER II y la redefinición de ámbitos

La comunicación a los Estados Miembros de LEADER II abrió una nueva oportunidad para extender los resultados positivos de la experiencia piloto a otras zonas que fuesen capaces de poner en marcha procesos de desarrollo basados en los mismos principios, pero destacando en sus acciones la componente de innovación.

De esta forma se planteó si era pertinente mantener la misma definición de ámbito territorial o si resultaría más adecuado llegar a consensuar un nuevo perímetro sobre la base de lo ya logrado. Finalmente se consideró que lo mejor sería proponer zonas que fuesen lo más homogéneas posible y por ello el territorio LEADER I dio lugar a dos proyectos diferentes, cada uno de ellos con municipios de la experiencia anterior y con la adhesión de nuevos municipios: LEADER II Sierra de Cádiz y LEADER II Los Alcornocales. El territorio recompuesto de Sierra de Cádiz se diseñó de forma que se evitase la fractura de identidad de la primera etapa sustituyendo los 4 municipios que pertenecían al Parque Natural de Los Alcornocales por los cuatro de la Sierra que habían quedado excluidos en el primer proceso. El LEADER de Los Alcornocales se constituyó por los cuatro municipios liberados de la primera experiencia (Alcalá de los Gazules, Medina Sidonia, Paterna y Benalup) y otros 6 nuevos pertenecientes o próximos a la zona protegida (Los Barrios, Castellar, Jimena de la Frontera, San Roque, San José del Valle y Tarifa). Por tanto el ámbito de actuación de esta iniciativa corresponde a un buen número de los municipios del Parque, aunque no a todos ellos.

El volumen total de inversiones inicialmente previsto ascendió a 1.385 millones de pesetas, de los que 521 eran de subvención pública. Como ya sucedió en LEADER I, el factor de inducción o motivación de inversión pública en privada ha sido de más del doble.

El nuevo diseño ha permitido incorporar una mayor coherencia territorial en ambos proyectos, así como la conformación de los mismos en ámbitos estables adecuados para el fomento de una identidad basada en sus recursos naturales. No obstante, siguen existiendo algunas incongruencias como la inclusión de dos municipios (Paterna y San Roque) que no tienen ninguna parte de su término en el Parque a la vez que se deja fuera al municipio de Algeciras, porque, aunque está afectado por el espacio protegido, su inclusión sobrepasaría el limite superior de población de las zonas LEADER. Además, la inclusión del municipio de San José del Valle provocó otra distorsión , motivada por el hecho de que es el único término desconectado físicamente del resto de la zona y de que parecería más lógico, valorando en términos de homogeneidad de la identidad, agruparlo con otros territorios con los que colinda.

Lo anterior permite concluir que, aunque con la experiencia LEADER II se mejoró sensiblemente la cohesión, aún persisten en el territorio de Los Alcornocales elementos de distorsión que sólo pueden explicarse por razones ajenas a la construcción de una verdadera identidad natural de la zona afectada por el espacio protegido.

La redefinición de los ámbitos de actuación corrió paralela a un esfuerzo por lograr una mayor diversificación de actores en los Grupos de Acción Local, lo que se tradujo en una mejora de la representatividad de estos Grupos . Esta nueva definición de los ámbitos territoriales, soportados por sus correspondientes estructuras de decisión (Grupos de Acción Local) y con el apoyo de los equipos técnicos responsables de la gestión (Centros de Desarrollo Rural), constituye un nuevo hito significativo en el proceso de desarrollo de la zona.

Pero la redefinición de los términos municipales beneficiarios de la Iniciativa LEADER II Alcornocales y LEADER II Sierra de Cádiz no ha sido la única que ha afectado al espacio protegido. En primer lugar el municipio de Cortes de la Frontera (provincia de Málaga) pertenece al territorio LEADER II Serranía de Ronda. En segundo lugar, la puesta en marcha del Programa de Diversificación Económica de zonas Rurales (PRODER) supuso para otros municipios la oportunidad de crear sus propios Grupos Promotores y poner en marcha programas de desarrollo rural acogidos a ese Programa Operativo. De esa manera se aprobó el Programa PRODER de la Comarca de Jerez . Con esta nueva división del espacio todos los municipios afectados por el Parque Natural de Los Alcornocales pertenecen a algún Grupo de Desarrollo Rural a excepción de Algeciras (Mapa nº 2).

Como consecuencia de estas iniciativas el territorio del CEDER Alcornocales presenta una discontinuidad física en su ámbito de actuación que se debe básicamente a la incrustación del pasillo del PRODER Comarca de Jerez. El hecho de que los cuatro Grupos de Desarrollo Rural mencionados contengan una parte de sus términos en el Parque Natural significa un doble elemento de dificultad en relación con la identidad del territorio: en primer lugar debido a que cada GDR necesita establecer elementos propios de “especificidad local”, para caracterizar su proceso, y eso puede llevar a tener que presentar y gestionar como “diferente” lo que es semejante en su origen y, en segundo lugar, porque procesos distintos ofrecen inevitablemente elementos de similitud.

Estas circunstancias podrían estar significando el reforzamiento de la componente de proceso (inducida) sobre la componente natural (espontánea) en la construcción y consolidación de la identidad de los territorios. Lo que equivale a decir que el exceso de iniciativa podría interpretarse como un activo de mayor capacidad que los propios recursos endógenos.

El esfuerzo de construir y reforzar la identidad del territorio tiene su primer exponente en la definición del ámbito de actuación, pero es en las acciones emprendidas sobre él donde este empeño cobra su mayor importancia. Así, las iniciativas llevadas a cabo durante la ejecución de LEADER I y las emprendidas más tarde en LEADER II aportan una visión más completa de la forma en que se viene trabajando por la construcción de esa imagen por parte de los Grupos de Desarrollo Rural.

La voluntad de los Grupos de Desarrollo de trabajar para recuperar y profundizar esa identidad perdida se manifiesta en una serie de actuaciones que se han previsto para ser desarrolladas bajo la iniciativa LEADER + y el programa PRODER 2. Se trata de una serie de acciones encaminadas a recuperar y poner en valor esos usos y el rico patrimonio histórico que existe en Los Alcornocales. Estas acciones se han organizado en dos fases: una primera de diseño de la estrategia y una segunda de ejecución .

3.4 El espacio de las Mancomunidades de municipios

La relevancia del principio de geometría variable tiene en la construcción de Mancomunidades uno de sus más claros exponentes. Pero esto no constituye siempre un ejemplo necesariamente deseable. Los múltiples casos en los que un mismo territorio modifica su asociación con otros para propósitos distintos son un ejemplo conocido que obliga a reflexionar sobre los propios límites del principio de variabilidad. Si bien existe consenso sobre la conveniencia de tratar problemas de diferente naturaleza a escalas también diferentes, constituye un motivo de preocupación teórica que las oportunidades coyunturales provoquen uniones o separaciones de territorios mas allá de lo que pudiera explicarse como razonable. Muchos autores coinciden en que los procesos de uniones y separaciones de términos, para asumir funciones mancomunadas, deberían converger en pactos estables, que fuesen conformando ámbitos cuya delimitación se debiera a su capacidad para asumir y efectuar una determinada función, por encima de otras consideraciones. Sólo de esta forma parece posible que los territorios encuentren una vía factible para reforzar su identidad .

En el caso en estudio, la descentralización administrativa ha hecho que los términos del Parque Natural se hayan integrado en distintas Mancomunidades de municipios a lo largo de un proceso que ha supuesto aproximadamente diez años.

El mayor peso político de algunos municipios, junto a las afinidades entre algunos de ellos, podría ser el factor que mejor explicase por qué nacieron y cómo se formaron las cuatro Mancomunidades a las que pertenecen los términos afectados por el Parque Natural. En este juego de competencia por las competencias existen algunos municipios que no han escatimado esfuerzos por adquirir mayor protagonismo en el proceso. Entre ellos los casos de Alcalá de los Gazules, Algeciras, Arcos, Cortes, Jerez de la Frontera, Jimena de la Frontera, Medina Sidonia, y Ubrique son quizás (admitiendo las diferencias entre ellos) los más evidentes. En algunos casos este protagonismo se ha orientado a promover espacios supramunicipales que garantizasen una masa crítica suficiente para detonar y ejecutar programas de desarrollo (caso de Algeciras) y en otros se ha concentrado a dotarse de instrumentos de gestión para llevar a cabo un proyecto local sin compañeros de viaje (caso de Jerez).

Mediante este juego de protagonismos, voluntades y afinidades se han ido conformado en ese espacio las Mancomunidades de Campo de Gibraltar, Sierra de Cádiz, Bahía de Cádiz y La Janda (Mapa nº 3). Estos cuatro espacios, suponen una red que se superpone a la que se ha ido conformando al amparo del proyecto de espacios protegidos potenciado por la Iniciativa LEADER y el Programa PRODER, o al revés según los casos.

Las motivaciones e intereses en juego, que han llevado a la sucesiva constitución de estas Mancomunidades, no han pretendido necesariamente el fomento de una identidad territorial basada en los recursos naturales del Parque, sino la construcción de espacios de menor escala con la coherencia necesaria para emprender procesos de desarrollo viables. Esta ambivalencia entre una identidad de origen a veces coyuntural, pero de implantación consistente, y otra identidad de profundas raíces naturales, pero de futuro incierto, constituye el elemento central del polimorfismo administrativo en el que se ve implicada la zona.

3.5 La introducción de competencias sectoriales

El polimorfismo competencial no se limita a la fragmentación de territorios provocada por los protagonismos e intereses de las Administraciones municipales. El gobierno regional también ha contribuido a ello con la aprobación de la Red de Oficinas Comarcales Agrarias (OCAs) en 1996 . Mediante esta figura la Administración de la Comunidad Autónoma deseaba aumentar su grado de presencia en el territorio descentralizando algunas de sus actividades. Este objetivo parece inicialmente positivo, por lo que podría considerarse como un activo de los procesos de desarrollo. Sin embargo, la realidad es más compleja.

Efectivamente, las OCAs tienen como ámbito de actuación las comarcas agrarias y esta demarcación se ha realizado sobre factores tales como la vocación agrológica del suelo o la realidad de los aprovechamientos agroganaderos. En definitiva se ha derivado más de cuestiones de tipo técnico (vinculadas a la producción del sector primario) y natural que a razones relacionadas con procesos de desarrollo.

Como puede apreciarse en el Mapa nº 4 a los términos municipales con una parte de su territorio incluido en el Parque de Los Alcornocales les afecta la implantación de cinco OCAs de las que cuatro corresponden a la provincia de Cádiz y una a la de Málaga .

Los objetivos y funciones de las OCAs pueden resumirse en acercar al territorio algunas de las funciones que se realizan de forma centralizada en la Consejería en Sevilla o en las Delegaciones Provinciales. Sin embargo, lo más relevante en relación con el tema objeto de este trabajo. es el debate, muchas veces soterrado, sobre la conveniencia o no de que las Oficinas Comarcales asuman funciones en materia de desarrollo rural , que hoy llevan a cabo los Grupos de Desarrollo Rural, y la duplicidad de competencias que el Decreto 4/1996 establece entre las Delegaciones Provinciales y las OCAs.

En este debate participan tanto diferentes escalas de las Administraciones Públicas como actores privados. Sin embargo, este no es un debate que se produzca sólo en Andalucía. Cuando el debate sobre la aprobación de la tercera edición de la Iniciativa LEADER estaba en todo su apogeo y vinculado a la aprobación de los cuadros financieros de la Agenda 2000, algunos Estados miembros expresaron a la Comisión su deseo de que las estrategias de desarrollo rural se asumieran por parte de las administraciones sectoriales de cada país, en lugar de continuar con el enfoque ascendente y participativo. Finalmente se impuso el criterio de continuar con el método que más caracteriza a LEADER, pero no todos los países de la Unión lo aceptaron con igual ánimo.

El ámbito de actuación de las OCAs presenta una mayor importancia ante la hipótesis de que estos servicios descentralizados llegaran a asumir algún tipo de protagonismo o competencia en la gestión de estrategias de desarrollo rural. Para ello sería crucial que los espacios sobre los que actúen no se diferenciasen de los que se han ido conformando con el correr del tiempo y gracias al juego de los consensos locales. Lo contrario podría restar credibilidad y, por tanto, eficacia y legitimidad social a este tipo de procesos de desarrollo y a la propia implantación de la red de OCAs.

El aumento de la “entropía institucional” que genera esta nueva división del espacio puede provocar algunos efectos positivos y otros negativos sobre el proceso de consolidación de una identidad consistente, pero es de destacar que, en todo caso, añaden perturbación a la yuxtaposición de espacios de actuación existente.

En la Tabla nº 1 se han agrupado los municipios de la zona del Parque Natural de Los Alcornocales (afectados o implicados) en diferentes aglomerados o clústers como una aproximación a su grado de cohesión con otros municipios. Para realizar este agrupamiento se ha atendido al criterio de determinar la estabilidad de sus relaciones. Este hecho se ha establecido analizando el número de divisiones del territorio en las que aparecen juntos. Según esta aproximación se identifican tres grupos con una identidad superior derivada de que aparecen unidos en todas las divisiones del espacio: se trata de los grupos 1, 2 y 3. En un segundo nivel se sitúan los grupos 4 y 5, mientras que sobre los municipios restantes no resulta tan claro determinar su grado de cohesión aparente con otros.

La Tabla mencionada puede servir como una primera aproximación al grado de fragmentación de la identidad de la zona a que pueden estar conduciendo las distintas figuras de intervención y los perímetros diferentes que a cada una corresponden. Bajo esta perspectiva los grupos identificados se podrían interpretar como efecto directo de la geometría múltiple que existe e la zona.

Finalmente, hay que decir que la enredada ordenación del territorio que afecta al Parque Natural de Los Alcornocales no se limita solamente a la yuxtaposición de los territorios sobre los que actúan las Mancomunidades, las Oficinas Comarcales Agrarias o los Grupos de Desarrollo Rural. Desgraciadamente las divisiones que introducen los Partidos Judiciales, el Mapa Escolar, las Zonas Sanitarias o las Áreas de Abastecimiento y Saneamiento Urbano conducen a un laberinto aún mayor .

Tabla nº 1: Principales aglomerados de identidad

Municipio
GDR
Parque N.
Mancomunidad
OCAs
Clúster
Algeciras
Alcornocales
Campo de Gibraltar
Campo de Gibraltar
4
San Roque
LEADER II Los Alcornocales
Campo de Gibraltar
Campo de Gibraltar
4
Castellar
LEADER II Los Alcornocales
Alcornocales
Campo de Gibraltar
Campo de Gibraltar
1
Jimena de la Frontera
LEADER II Los Alcornocales
Alcornocales
Campo de Gibraltar
Campo de Gibraltar
1
Los Barrios
LEADER II Los Alcornocales
Alcornocales
Campo de Gibraltar
Campo de Gibraltar
1
Tarifa
LEADER II Los Alcornocales
Alcornocales
Campo de Gibraltar
Campo de Gibraltar
1
San José del Valle
LEADER II Los Alcornocales
Alcornocales
La Janda
Campiña de Cádiz
Alcalá de los Gazules
LEADER II Los Alcornocales
Alcornocales
La Janda
La Janda
2
Benalup
LEADER II Los Alcornocales
Alcornocales
La Janda
La Janda
2
Medina Sidonia
LEADER II Los Alcornocales
Alcornocales
La Janda
La Janda
2
Paterna
LEADER II Los Alcornocales
La Janda
La Janda
Cortes
LEADER Serranía Ronda
Alcornocales - Grazalema
No existe
Ronda
Algar
LEADER II Sierra de Cádiz
Alcornocales
Sierra de Cádiz
Campiña de Cádiz
5
Arcos de la Frontera
LEADER II Sierra de Cádiz
Alcornocales
Sierra de Cádiz
Campiña de Cádiz
5
El Bosque
LEADER II Sierra de Cádiz
Alcornocales
Sierra de Cádiz
Sierra de Cádiz
3
Prado del Rey
LEADER II Sierra de Cádiz
Alcornocales
Sierra de Cádiz
Sierra de Cádiz
3
Benaocaz
LEADER II Sierra de Cádiz
Alcornocales Grazalema
Sierra de Cádiz
Sierra de Cádiz
Ubrique
LEADER II Sierra de Cádiz
Alcornocales Grazalema
Sierra de Cádiz
Sierra de Cádiz
3
Jerez de la Frontera
PRODER Comarca de Jerez
Alcornocales
Bahía de Cádiz
Campiña de Cádiz

Fuente: Elaboración propia

4. CONCLUSIONES

La identidad de los territorios rurales se considera una condición necesaria para la puesta en valor de los territorios y de los procesos de desarrollo que se llevan a cabo sobre ellos. Sin embargo esta identidad no es muy fuerte en una parte significativa de los mismos.

Las iniciativas artificiales o inducidas son todavía una nota dominante en la delimitación de zonas rurales, lo que exigirá de un esfuerzo de fomento de la imagen local y del sentido de pertenencia. Cada vez se observa una mayor importancia de las componentes relativas a los procesos de desarrollo en el establecimiento de la identidad del territorio. Esta circunstancia podría estar significando el reforzamiento de la componente de proceso (artificial) sobre el de la componente natural (espontánea) en la construcción y consolidación de la identidad de los territorios.

La amplia utilización de las Iniciativas Comunitarias en las áreas rurales está teniendo importantes repercusiones positivas en el reforzamiento de la identidad de muchos territorios. Es previsible que la profundización de los enfoques territoriales en las políticas de la Unión Europea produzca, entre otros efectos, la progresiva consolidación de territorios de acción.

El marcado incremento de la inversión privada en las zonas LEADER es una manifestación de una mayor valoración del territorio por parte de la población que en él reside. La movilización del ahorro local y privado conseguido en las zonas LEADER, donde se estima que la inversión privada está duplicando o incluso triplicando las previsiones iniciales.

Otro efecto inmediato es el mantenimiento de la población e incluso los movimientos de retorno por parte de los jóvenes y de los segmentos de población cualificados, gracias a las nuevas oportunidades de índole laboral y de mayor calidad de vida de estas zonas. Como consideraciones de índole no material, el desarrollo de la conciencia de pertenencia a una zona o la mayor implicación de la población en el futuro de su zona están originando la revitalización de muchas áreas rurales y contrarrestando los sentimientos de pesimismo con respecto a su futuro.

La existencia de una creciente valoración de las cuestiones medioambientales supone un factor estratégico para el desarrollo de áreas rurales con un marcado carácter natural, a menudo periféricas, y con problemas para valorizar sus recursos a través de la producción primaria o secundaria.

La puesta en valor de una identidad territorial basada en los recursos naturales pasa por el consenso de todos los actores locales (incluidos los institucionales) sobre la importancia y necesidad de crear estrategias sostenibles.

No obstante, el exceso de atención institucional puede frenar o al menos obstaculizar los procesos de construcción de estrategias de desarrollo basadas en la potenciación de la identidad territorial. La convivencia de diferentes instituciones solapando competencias es un factor particularmente marcado de debilidad de la identidad.

Este proceso ha sido especialmente marcado en Los Alcornocales, dónde las distintas oportunidades de desarrollo han ido generando una continua redefinición de los ámbitos de actuación, que ha conllevado dificultades para basar las estrategias en la potenciación de la identidad natural.

Entre la complejidad de la geometría múltiple que se da en esta zona destaca la relativamente estable y menos alterada geografía de los tres subespacios supramunicipales siguientes: La Sierra de Cádiz, La Janda y el Campo de Gibraltar. Estos ámbitos comprenden una extensión y un perímetro que se mantienen razonablemente uniformes en la mayoría de las divisiones funcionales del territorio.

Puede interpretarse que esta estabilidad revela una mayor identidad de tales ámbitos y una capacidad suficiente para inducir procesos de desarrollo en los que la población sienta su pertenencia a los mismos.

Por tanto, la construcción de la identidad natural asociada a los valores naturales del Parque debe reconocer y apoyarse en la cohesión que se detecta en los tres subespacios mencionados. Y, consecuentemente, los diferentes agentes que actúen en ellos deberán encontrar las vías de coordinar sus acciones, para alcanzar mayores niveles de implantación y eficacia.

5. BIBLIOGRAFÍA

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Autores: Mª del Mar Delgado y Eduardo Ramos.


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